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《武汉理工大学》 2010年
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行政权力的制约和监督研究

金道铭  
【摘要】:权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。人性中的这种政治“原罪”现象,使得权力的制约和监督势在必行。如何加强对权力的制约和监督,始终是古往今来的政治家、思想家、哲学家们孜孜求索而又倍感困惑的历史难题,也是当今国内外理论界和学术界重点思考并努力破解的重大课题。 中国古代权力的制约和监督思想源远流长并与国家学说相对应,主要围绕两条主线展开,一条是建立在天命神学的基础之上的天人感应的国家学说;另一条是治吏不治民的历史情节构筑起的强大的立体交互式监督网络。概括起来可以说是发端于先秦,形成于秦汉,发展于魏晋隋唐,成熟于宋元明清。中国古代发展出了两大权力的制约和监督系统,一是御史监察系统,一是谏官言谏系统。前者自上而下起着“纠察官邪,肃正纲纪”的作用,重在弹劾检举官吏的违法乱纪行为;后者自下而上起着“讽议左右,以匡人君”的作用,主要向皇帝指陈施政得失。两个系统自宋以后渐趋统一。这种双向互动体制在整饬吏治、调节政治关系、维持国家机器正常运转等方面功不可没,但皇权始终未能得到有效的制约和监督。 中国古代权力的制约和监督的历史给我们的启示是:权力监督和权力的制约要相互匹配;中央与地方分权要适度;监督权力主体必须要有独立性和权威性;权力的制约和监督制度要靠法律作保障;对监督权力的制约和监督不可或缺。 西方权力的制约和监督的思想和实践也对人类文明发展和政治进步作出了杰出的贡献,其主要倾向于通过国家权力内部的横向分权来制约和监督权力,其主要思想有洛克的两权分立、孟德斯鸠的三权分立以及杰斐逊的立体分权,运行模式主要有英国、法国、美国、瑞典等几种。作为亚洲国家的新加坡兼取东西方政治文明的精华,在权力的制约和监督方面走出了具有本国特色的路子。 中国共产党在革命战争年代与和平建设时期,都有过权力腐败和滥用的沉痛教训。现代中国的权力的制约和监督的实践,大约经历了民主革命时期的初步探索,建国头三十年的曲折发展,以及改革开放后的逐步规范和显著发展。当前,我国初步构建了包括党政分开、权力下放、设立专门监督机构、推行政务公开、建立健全相关法律法规等主要内容的权力的制约和监督体系。 我国权力的制约和监督存在的问题主要表现为权力的制约和监督主体缺乏独立性和权威性、职责界限不清,权力的制约和监督机制运行方向单一,权力的制约和监督组织结构设计缺陷等。造成这些问题的深层原因是多方面的,既有来自直觉的思维模式和呈现差序格局的社会结构,也有宗法一体的伦理道德和人性假设的认知误区。 要想真正提高权力的制约和监督实效,就需要理顺权力的制约和监督的运行机制,通过权力、权利、道德、法治和社会来制约权力;通过健全民主决策、完善政务公开和巡视制度,加大审计监督、建立财产申报制度等来加强制度建设;深刻认识组织结构缺陷的弊端,实行垂直领导和向下两级提名任命来变革既有的组织结构。在完善我国行政权力的制约和监督的策略体系中,建立一个可衡量和可评判的标准体系,对于规范权力的制约和监督活动,发挥其整体效能同样是不可或缺的。因为只有科学恰当的评价,才能评判过去、前瞻未来,并有所改善和提高。 缺乏对监督权力的监督,也将导致腐败,并会带来阻碍反腐倡廉进程、损害党和政府形象、进而消弱人民群众对党的事业和国家未来发展的信心、破坏影响执政根基的严重危害。监督权力之所以容易异化并导致腐败,根本原因在于制裁结果的不平衡性、监督体制不完善以及监督权力的寻租收益远远超乎普通的寻租行为。而要加强对监督权力的监督,当从加强监督权力法治化、设立对监督权实施监督的专门机构、创新对监督权实施监督的有效机制、强化对“一把手”的监督等几个方面做起。
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