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《华中师范大学》 2002年
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论社区建设中的城市基层管理体制创新

尹维真  
【摘要】: 进入20世纪90年代,随着城市经济体制改革的不断深化,中国开始兴起社区建设。城市社区建设不仅仅是一项创造城市文明的社会工作,更重要的是对整个城市治理体系,特别是城市基层管理体制的改革与创新。这一体制创新与我国农村的包产到户、村民自治一样,是在党的领导下,依靠人民群众自己创造自己的幸福生活的伟大实践。当然,中国的城市社区建设才处于起步阶段,特别是城市基层管理体制创新正处于探索和实验之中。本文选择社区建设中城市基层管理体制创新这一题目作为博士论文选题,其目的是,通过对武汉市江汉区社区建设实验过程的描述,探讨社区建设中城市基层管理体制创新所面临的问题、任务、目标和方式,总结社区建设中城市基层管理体制创新的经验和特色,并从改善城市治理,推进基层民主发展的角度,就社区建设中城市基层管理体制创新中的理论与实践问题进行理论概括和探讨。 本文的重点是探讨通过社区建设中的体制创新,建构一种政府与社会双向互动、政府管理与社区自治协作共生、互为优化的新型城市基层管理体制。这种管理体制是对与传统计划经济体制相适应的城市管理体制的改革和创新。传统的城市管理建立在行政化的单位制为主、街道—居委会制为辅的体制基础上,权力高度集中,实行单一的行政化管理。随着市场经济和现代城市的发展,这种体制的弊端日益突出。为解决紧迫的城市社会发展问题,国家推动社区建设,并试图通过社区建设实验,探索新型的城市管理体制。江汉区作为国家级实验区,在社区建设实验中,不仅仅是将社区建设作为一项解决城市社会发展问题的社会事务,更重要的是以此为契机,着力于对传统城市管理体制的改革,并从市场经济发展和现代城市管理的需求出发,努力构建新型的城市管理体制,从而形成了社区建设中的“江汉模式”。 建立政府依法行政与社区依法自治相结合的社区治理模式,出发点和落脚点都是要培育社会自治管理能力,提升社区自治功能。有效的组织是培育社区自治能力和提升社区自治功能的基础。因此,城市基层管理社区体制创新的重要内容和第一步,就是根据体制创新的要求,重新构造社区自治组织体系,以替代原有体制下的居委会。在社区建设中首先是建立社区。这种社区不是简单的划分区域,也不是简单的合并原有的居委会,而是建立一种新的制度平台,以实现资源共享、居民自治的目标。因此,在社区组织的构造中,通过议事分开,建立社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会组织,来替代原有议行合一的委员会体制。江汉区在建立社区自治组织的构造中,建立了一系列规范和程序,使组织构造得以平稳地进行。建立新的社区组织后,还必须着力于培育其自治能力。首先是通过改善政府与社区的关系,为培育社区组织的自治能力 —— 创造宽松的外部环境。其次,也是更为重要的,就是通过各种方式吸纳社区居民的广泛参与,提 升社区组织的自主性。在这方面,江汉区通过发现和总结群众自己创造的经验,产生了多种卓有 成效的形式。主要包括社区协商议事委员会的民主协商机制、居民小组自治机制、外来人口管理 中的自治机制、居民公决机制、居民论坛、社区中介组织参与管理、党组织与社区自治组织的互 动机制等。: 城市基层治理体系的转换,是由单一行政管理模式转变为政府与社区互动的治理结构。在社 会自主管理能力未得到充分发育的背景下,体制转换必须以政府自身革命为先导,来推进社区自 治。江汉区的社区建设之所以引起全国所关注,重要原因就是在社区建设中,主动进行政府管理 的自我创新,以此促进城市治理体系的转换。江汉区在社区建设初始制度的选择时,就确立了管 理体制创新的目标:建立政府依法行政与社区依法自治相结合的互动机制。同时,把转变政府职 能的出发点放在促进社区自治上。体制改革的基本原则是:面向社区,重心下移;事权下移,责、 权、利配套;以人为本、资源整合;扩大民主,依法自治。主要内容包括:明确街道、职能部门 与社区居委。i的关系是“指导与协助、服务与监督”的关系;界定政府部门、街道与社区居委会 各自的职责和权限,防止将社区居委会作为政府部门的“一条腿”;创新政府行政管理机制, 实行政府工作人员配置到社区,工作任务落实到社区,服务承诺到社区,考评监督到社区,工作 经费划拨到社区,重心下移;形成政府行政管理与社区自治管理的互动机制,如政府与社区的“双 向服务承诺制”、“双向公示制”、“多形式的功能互补机制”、“多层次的民主评议和考核机 制”等;建立社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制,特别是将“民评官”制度化。 江汉区的基层管理体制创新的绩效可以四个方面理解:从宏观层面看,它适应了宏观体制改 革和社会结构转型的客观需要:从中观层面看,它创设出新的组织结构,并使其对社会需求做出 快速和灵敏地反应;从微观层面来看,它能够为居民提供更多更好的服务,促进了社会稳定与发 展;这一制度还具有普遍推广价值,取得了示范效应。江汉区社区建设中的城市基层管理体制创 新,是一个适应社会需要,?
【学位授予单位】:华中师范大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2002
【分类号】:C912.81

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