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我国行政指导法律制度的理论探索

王慰  
【摘要】: 行政指导是政府行政管理民主化、法制化的重要方式之一,已经引起了我国行政法学界的普遍重视,它具有不可低估的价值功能、现实基础和实践意义。这种行政方式的广泛运用不仅代表着行政法民主、科学、高效的发展方向,而且还是行政管理现代化的标志,推动着中国行政改革和政治民主化建设不断深入进行,已被视为一种客观必然而广泛渗透到各个领域,发挥出日益突出的作用。 行政指导行为本来是一种人性化的执法方式,体现了行政模式和行政法文化由强制型行政走向说服型行政、由对抗型行政走向合作型行政、由统治型行政走向治理型行政、由封闭型行政走向开放型行政、由扰民型行政走向亲民型行政的转化,它是行政执法中集中体现以人为本的方式之一。但是,在实践中行政指导行为导致公民权益受到侵害而无法得到赔偿的情况却时有发生。事实上,作为行政机关的一种行政管理行为,它的背后却具有一种潜在的强制力。而且行政机关还会利用其救济制度的匮乏,把强制力隐藏于行政指导的背后,大量的滥用行政指导,从而达到逃避行政法控制的目的。如果不对行政指导的性质进行清晰的界定,不对其进行规范,不对因行政指导行为给公民造成的损害提供法律救济的途径,那么不仅不能体现行政指导以人为本的精神,还会使公民的基本权利随时受到行政机关公权力的威胁,公民将随时处于一种不安全的状态。由此,在我国对行政指导法律制度进行理论上的系统研究具有重要意义。本文即是从相关理论争议出发,通过四个部分的阐述,界定了行政指导的性质;指出了现实中存在的问题;明确了行政指导所应具有的价值和原则;提出了对其进行法律规制的途径。通过对上述各个相互关联问题的分析与阐释,将我国行政指导的相关法律制度进行了理论上的梳理,从而确定行政指导是怎样一种行为,如何将其纳入法律的调整范围,以最大化的发挥其功用。 具体而言,文章第一部分分别从行政指导是否是行政行为、是否具有强制力、是否具有权力性三个角度为切入点对行政指导的性质进行了界定,认为行政指导应当是行政机关依据职权做出的并不具有法律上强制力的行政事实行为,也是一种现实中具有多种表现形式的权力性的行为;第二部分通过述说行政指导在我国的发展历程,总结出我国当前的行政指导制度存在的问题和面临的困境;第三部分解析了行政指导制度的价值——程序与效率,并由此总结出该制度在理论上所应遵循的合法、自愿、效益等法制化的原则;第四部分提出了实现行政指导行为法制化的三条路径,即加强程序控制、明晰法律责任的分配、建立法律救济制度。


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