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《华中师范大学》 2007年
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“财政下乡”:农村基层政府财政合法性问题研究

任宝玉  
【摘要】: 本文以马克思主义政治学的经济分析方法为指导,在借鉴西方公共财政理论的基础上,提出了财政合法性这一分析性概念,并具体运用财政合法性概念,对我国中部农业地区刘乡的财政治理状况进行了较为详尽的个案考察。本文以农村基层政府财政作为研究农村政治的切入点,以财政合法性概念为基本叙述逻辑,紧紧围绕财政与政治、财政与经济的密切关系,具体描述了刘乡财政设立以来20多年的演变历史,探讨了刘乡财政在不同的发展阶段的特点与合法性状况,分析了影响农村基层政府财政合法性的主要因素,指出了财政合法性与财政治理体制、社会经济制度和经济关系的内在关联。本文最后结合农村税费改革,对如何从根本上解决我国农村基层政府的财政合法性问题进行了讨论。 全文共分为三个部分,即导言、正文、结论与讨论。其中正文部分共分六章。 导言部分主要介绍了本项研究所要研究的具体问题、选题的客观依据以及选题的意义、对相关的研究成果的梳理、本研究所运用的分析工具和具体研究方法、本项研究的特色和创新之处等。其中,财政合法性是本文尝试提出的一个分析性概念,这也是本项研究的一个特色所在。 第一章主要是介绍个案乡的基本情况及其所属的类型特点,以便于人们正确认识本个案研究的价值与意义。本个案选择的是我国中部地区的一个比较典型的农业乡,在税费改革之前,农业和农民是该乡的财政基础和支柱。 从第二章到第六章,主要是采取历时的叙述方式,根据刘乡财政在不同时期的特点,将其分为五个阶段,每个阶段为一章。第二章主要是在对我国集中型财政的演变以及农村经济制度的演变作简单回顾的基础上,介绍了我国财政从集中型财政到分级包干财政体制的变革以及乡镇财政的设立。其中重点考察了个案乡早期财政(1984-1988)的特点。个案乡财政设立初期由于受传统的集中型财政制度的影响,表现出了“统收统支”的特点,但很快就被“分灶吃饭”体制所取代,乡镇财政初显独立性。 第三章主要考察个案乡1989年至1994年间的财政体制、财政状况及其特点。1989年,刘乡乡镇金库的建立使“分灶吃饭”的财政体制得以确立,乡镇财政的独立性和自主性大为增强;而另一方面,在“压力型”的政府体制下,县财政通过制定与调整对乡镇的财政管理体制,变相挤压乡镇财政,此外还直接抽取乡镇财力,使乡镇财政的负担加重。县财政的持续挤压以及乡镇财政自身增加可控财力的冲动,使乡镇政府不断加大财政汲取的力度,集体提留资金和预算外收入快速增长。在传统的财政治理方式下,乡镇财政汲取的快速增加不可避免地引发了一些社会矛盾。但受农村改革所产生的绩效合法性的影响,这一时期,财政合法性问题尚未凸现。 第四章主要考察个案乡1995年至1998年间的财政体制、财政治理状况及其特点。这一时期,个案乡的财政汲取数额继续高速增长,并在1998年前后达到最高点。这一时期个案乡财政膨胀的原因更多的是由于财政监督的严重缺失以及财政扩张的内在冲动。财政监督的缺失还导致了财政使用效率不高,甚至诱发了财政腐败。由于乡镇财政治理体制尚未转型,为了增加财政收入,乡镇政府只有不断强化传统的财政汲取方式,甚至不惜背离国家的有关政策。这一时期,由财政问题所引发的社会矛盾明显增多,农村基层政府的财政合法性受到前所未有的挑战。 第五章主要考察个案乡1999年至2001年间的财政治理状况及其特点。这一时期,由于农村财政的过快增长受到了农民的经济承受能力以及基层政府的政治承受能力的双重限制,国家对农村基层政府的财政汲取采取了更为严厉的管制措施。因而,这一时期刘乡财政汲取数额略有下降并趋于稳定。但由于不断强化传统的财政征收措施以及扩张预算外财政的冲动,刘乡政府和农民的关系并未得到好转。同时,由于财政支出管理存在严重缺陷,财政收入难以增加,而增支因素又不断增加等原因,乡镇财政收支矛盾加剧,并导致财政合法性危机有所扩散。 第六章主要是考察2002年至2005年间个案乡的农村税费改革。这次农村税费改革从费改税到降低农业税税率,再到全部取消农业税并实行对种粮农民直接补贴,中间只经历了短短的3年时间,农民负担大为减轻,乡镇财政以及农村基层政府的合法性随之改善。但税费改革也造成了乡镇财政减收,乡镇政府的财政功能受到一定的消极影响。农村税费改革开始使农村基层政府的财政收入结构发生重要变化,农村财政从传统财政向现代财政迈出了重要一步。但是,这次改革并不彻底。不仅收入领域的改革不彻底,而且支出领域的改革基本上未触及,县乡之间的财政关系也未理顺,改革的任务仍然相当艰巨。 文章的结论部分概括了本项研究的主要认识成果。基于对个案的考察和分析,本文认为,乡镇财政一旦设立,它就会获得相应的独立性和自主性,就会彰显其扩张的本性;在我国传统的财政治理体制下,农村基层政府的财政扩张也即意味着农民负担的增长,这个过程通常会伴随着财政合法性的下降;在乡镇财政发展演变过程中,县乡财政关系和财政体制是造成乡镇财政扩张的重要因素;和农民负担、县乡财政关系等相比,乡镇财政治理体制和治理方式是影响乡镇财政合法性状况的更为根本的原因;本世纪初开始的农村税费改革,对改善农村基层政府的财政合法性和政治合法性起到了重要作用,但改革似乎尚未完全跳出传统的减负思路,并没有对财政治理体制进行系统性的改造,因此并没有彻底解决农村基层政府的财政合法性问题。 文章最后对如何根本确立我国农村基层政府的财政合法性问题进行了探讨,认为建立与我国社会主义市场经济体制和社会主义民主政治相适应的农村公共财政制度是解决我国农村基层政府财政合法的治本之策。为此,首先应当理顺农村基层政府财政与国家财政以及与上级政府财政的关系,建立科学、规范的财政转移支付制度;同时从制度上保障基层政府财政的公共性,使其真正成为民有财政、民治财政和民享财政;确立农村公共财政制度的具体路径应是从建立和是完善农村基层政府财政预算制度开始。
【学位授予单位】:华中师范大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2007
【分类号】:F812.8

【引证文献】
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【同被引文献】
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