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《华中师范大学》 2009年
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村委会职能改革研究

张丽琴  
【摘要】:我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段,这既是农村现代化进程进入高速发展期之际,也是村民自治发展到达拐角处之时。在当前三农学界,人们考虑得最多的问题或许是“村民自治将会怎么样?”而在对这一问题进行探索时,往往又引发人们关于“村民自治应该怎么样?”的想象。但是,应该看到,在对前两者进行思考的过程中,还有另一个问题也非常值得关注,这就是“村民自治究竟是怎么样?”依照我们的设想,村委会是什么?它应该做什么以及它事实上做了什么?可能是理解“村民自治究竟是怎么样?”这一问题的钥匙。本文对村委会职能制度的探讨就是在这种思路下展开的。 从理论上看,社会在不断地变动和发展,反映并用以调整社会关系的法律制度也必然相应地改变自身,以适应环境变迁的需求。然而,回观当前立法中关于村委会职能的规定,多年以来却以其超级的稳定性始终保持不变,这与其说是立法有足够的灵活性,乃至于能够包罗万象;不如说是根本上就未能与时俱进、反映并回应农村现代化进程的要求。本项关于村委会职能改革的研究是以实现村委会职能设置合理化为目标,从历史的角度,尤其是建国以来村级组织的发展历程以及职能变换经过,分析村委会角色的生成逻辑;根据现行法律中相关条文的内容,指出立法中村委会职能规定存在的问题;以村民自治的实际运作为视角,考察新的形势下,村委会实施职能出现的新情况和新问题;并在此基础上提出村委会职能改革的宏观进路以及具体路径。 从历程而言,我国村级组织发展历史悠久。考察其建设及职能变迁经过,特别是建国以后在巩固农村政权时期、合作化运动时期、村民自治建构时期、村民自治普及时期,村级组织发展及其职能变化过程,可以发现,各时期村级组织的建立发展以及职能设置,乃至于政府权力对农村社会的干预程度,无不与国家的整体发展计划相适应或甚由国家的需求直接决定。在这种生成及发展逻辑下,我们进一步认为,今后相当一段时期内,国家在农村的权力将透过新农村建设、城镇化建设以及各项农业、农村改革项目日趋强化,村民自治的运作环境可能因此而发生变化,进而使得村委会的职能也必将随之而面临调整。 诚然,村委会职能的调整应针对现行立法中的相关规定进行,在对立法进行统计的基础上,我们比较不同立法关于村委会职能的规定,并发现: 首先,中央立法所反映的村委会性质在不同法律文件中不能保持恒定;指导及协助关系不仅存在于乡镇政府与村委会两者之间;立法中的某些职能设置没有充分考虑村委会的适格性问题;个别法律条款的文字表达极易产生歧义,不利于实施。 其次,各省《村组法》实施办法中的职能规定,一方面,主要是大量重复《村组法》的内容,在实施方式、方法以及步骤上起具体化作用的虽然有,但并不普遍,尚未实现中央立法的“本土化”。另一方面,省际之间实施办法的职能规定差异极少,绝大多数实施办法不能反映地方色彩。此外,近十多年来,国家涉农政策及农村环境均发生重大变迁,但很多省正式法实施办法中的职能规定与试行法实施办法中的职能规定没有显著差异,未能与时俱进。 再次,通过对实施办法之外的其他地方立法的分析,我们认为,在使村委会的职能具体化这一问题上,其他地方法规以及规章做得比实施办法成功得多;但是它们在这一过程中增加了村委会的工作量,同时也强化了行政机构对村委会的控制。 最后,通过考察、比较村干部管理办法,可以发现,各地管理办法对村委会职能的列举都极具周延性和具体性,可谓算无遗策。但是,以浙江省嘉善县魏塘镇出台的村干部岗位责任考核与奖惩办法为例,其存在的问题主要有:考核内容或未能涵盖中央立法中全部职能内容;或扩大了村委会某些职能的范围;更或甚是使中央立法中的职能规定异化。 在这种立法现状下,村委会职能体系具有如下特征:框架“辉煌”、立法分散、两极差异大,以行政立法为主,村委会职能实施亦有赖于行政化的推动模式。对此,我们认为,原因有可能是基于农村社会在秩序建构中对国家权力产生强烈的依赖,在此前提下,制度的供给和需求双方缺乏沟通;而且在立法博弈背景中,各政府部门都试图利用其自身话语权实现利益均沾;在体制压力下,实际中还可能出现“乡政”对“村治”的压制、乡镇政府对上级政府的抵制等现象;此外,这种立法现状还可能由于转型时段内,国家在立法态度、价值选择过程中遭遇的两难境地等因素造成。 在文本制度存在缺陷的同时,还必须注意到环境变迁对村委会实施职能产生的重大影响。 就人口流动的影响来讲,人口流出使村委会出现组织上的“人才流失”与“水平下降”;民主管理遭遇村民客观上的“人气不足”与主观上的“兴致不高”;村组合并时又可能使预期“得形失意”与“实现困难”。人口流入使“自我管理”等“自治”概念及据此而设置的大量村委会属人主义职能所反映的封闭式理念,已无法适应城镇化的需求。针对人口流入中的“参与不能”或“管理无序”,在立法上应该扩大村委会多项属地主义职能,使外来人口能够居住地参与民主管理。 就税费改革而言,关于后农业税时期村委会的角色发展究竟是回归、演变抑或式微这一问题,尽管学界有三中不同的观点,但是,我们认为,短期内村委会不具有回归“本我”或彻底失去“本我”的可能。这项改革给村委会实施职能带来的影响应是:构建较宽松的环境;缓和乡村关系以及干群关系;减少村委会收费方面职能等等,而由此而对一部分农村产生的问题,如村委会运作困难等,都将有赖于各级政府解决。因此,无需对农业税改革为村委会职能实施带来的利弊影响作过度的预期。 此外,在现代化进程中,阶层分化使村委会的整合能力进一步下降;城镇化使村委会代表农民利益,与政府沟通、谈判,组织实施村庄规划等方面的职能未能完满实施;市场化使农村集体企业得到了快速发展,但是,在管理体制上,村委会替代了农村集体经济组织对集体经济的很多重大问题进行管理、决策,进而限制了集体经济的运行效益。 那么,在改革的过程中,应该如完善定村委会的职能体系? 本文认为,从宏观的进路上看,在乡村关系问题上,应当看到,在当前条件下,村委会完全排除政府干预可能受到的限制大于其或有价值;村委会改革的阶段目标应该是保持角色、职能兼容状态的同时致力于实现有效兼容,真正意义上的独立可视作长期渐进式改革的最终结果。伴随着乡村关系日益密切化,当前可以考虑通过健全行政纠错机制、完善责任制度以及增加行政程序的民主性等方式,实现乡镇行政管理与村民自治的有机衔接。而且,无论村委会是否具有法人资格,对农村现代化进程以及村委会职能改革的意义都不大。 对于村企关系,尽管在村民自治实践中,两者主要以二合为一的形式存在,但无论是从它们自身的差异、集体经济迅猛的发展趋势、农村民主建设的需要、村级组织的健全要求抑或是村委会职能减负等角度出发,由合并走向分离都是两者关系构建中,理性的路径选择。 同时,在村委会职能改革中,一方面,基于四重矛盾的存在决定了农村民间组织是实现其职能减负的最可靠途径;另一方面,民间力量的局限性与有限性决定了农村民间组织的建立实质上还是属于“构建性秩序”,“官民共建”是其应有的模式。在这种环境之下,民间组织一方面需要承担一些现时由村委会承担的管理职能,另一方面又不得不依靠政府或者接受政府部门的管理,因此,它们与村委会必然会有类似甚至完全相同的生成、发展轨迹,亦无法彻底“去行政化”。 就具体实施路径来讲,其一,今后村委会不应完全承担“办理农村公共事务及公益事业”的职能。原因是,一方面,农村公共与公益事业的内涵和外延极其不确定;另一方面,村委会组织实施这一职能的能力是有限的。在村民自治背景下,农村公共事业与公益事业的发展与城市差距日益扩大,地区发展水平也呈现不均衡状态,因此,国家应该通过改变机制,增加投入等方式支持农村公共以及公益事业发展,立法上,村委会这方面的职能也应有所减轻。 其二,乡村关系立法应进一步改进。目前,我国大陆31个省级行政单位中,有27个制定了《村委会组织法》的实施办法,它们以4种不同的方式规范村民自治中的乡村关系,但都有待完善。我们认为,提高乡村关系法制化水平的空间是:消除省级立法中不必要的差别及其与统一立法的冲突,增加责任条款、明确有关指导、协助的事项和方式。同时,健全乡村关系立法的途径不是出台专门的乡村关系立法,而是在现行《村委会组织法》中增补相应的条款。 其三,村企关系立法具体化。为了在赋予村委会必要的经济管理职能的同时,又满足当前农村经济发展的要求,我们认为,村委会经济管理职能应该宏观化、间接化。在立法中,这些经济职能可以是:(1)监督农村集体经济组织对政策和法律、法规的贯彻情况以及农村集体经济组织对村民会议、村民代表会议决议和村规民约或村民自治章程的执行情况;(2)出席集体经济组织的重要会议,就集体经济组织的重大投资行为发表意见;(3)审阅集体经济组织的财务文件,索取村务公开所需的材料;(4)收集并反映村民意见,为集体经济组织制度的健全以及发展提出建议,并向政府反映集体经济组织存在的问题。相应地,集体经济组织在独立经营、独立核算的过程当中,也要尊重村委会的法律地位,并按规定向村委会交纳办理公共事务和公益事业所需要的费用。 其四,修改或者废除中央立法中不适格的职能,完善文字表达;我们认为,省级实施办法中的村委会职能列举可以考虑删除;其他地方法规、规章的规定应将村委会辅助行政的职能界定在“协助”的范围内。 其五,推进村委会相关制度改革。立法可以考虑,在统一规定村委会人数上限及下限的前提下,对于村委会成员是否必须脱产这一问题交由地方立法自主决定。在《村组法》的完善中应增加条文,允许村民会议根据实际情况以及村民的意见,建立独立而且并列于村委会的监督组织。国家应该通过提高村干部待遇的方式促进村委会积极履行职能,同时,还要进一步完善村委会职能实施的各种推动方法,加强对村干部考核方式的管理和规范。
【学位授予单位】:华中师范大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2009
【分类号】:D422.6

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