自然垄断的管制与放松——对我国自来水行业制度变迁的研究

【摘要】：从经济学的角度看，自来水在城镇居民的生产和生活中的效用序列当属前列。 作为自然垄断行业，一方面，自来水行业具有明显的网络运行、沉淀成本、公益 性、成本弱可加性以及外部性等特点，客观上要求实施政府管制，以克服“市场 失灵”；另一方面，自来水行业又具有市场范围的地域界限性和不同区域服务水平、 服务质量的差异性以及产品使用的私人特性，使得在该行业中引入市场竞争机制 成为可能。这种管制与市场竞争并存的特点，既要求管制效率又要求企业运营效 率。根据二者的要求，在一般情况下，必须达到四个目标：一是资源配置效率；二 是企业生产效率；三消费者权益；四是环境保护。但在现实的管制过程当中，管 制效率往往被“管制失效”所取代。在我国由计划经济向市场经济转变的过程， 管制制度也逐渐由“计划型”转变为“市场型”，在这个过渡过程中，管制效率如 何？本文从以下四个方面进行了论述： 第一、管制机构设置及其改革。文章着重分析了管制机构的特征及其效率， 管制机构与政府部门的隶属关系以及其对被管制对象的条块分割，造成了管制机 构低效率。 第二、管制措施分析。本文以水资源管制、水价格管制为对象，分析了我国 水资源在占有权、使用权、收益权、处置权等方面存在的理论问题和现实问题， 从而说明，对水资源所有权的不同制度安排，直接影响到水权交易、水资源收费 以及水资源保护等方面问题的解决。 在我国现行的水价格管制体制下，政府管制的初衷是为了克服该行业的垄断 特性带来的种种弊端，但是现实的运作过程中，却进一步加强了该行业的垄断地 位，并造成企业运营低效率。 第三、对比国外（美国、法国、德国、澳大利亚等）同类行业的水资源、水 价格管制，我们发现，水权的清晰界定，水价格形成的市场化，是克服管制措施 失效的有效途径。 第四、针对上述“管制失效”，文章从制度经济学角度分析了失效存在的主要 原因——“路径依赖”、“制度非中性”以及管制机构非独立性、分散性等。 文章的结论是：我国自来水行业在管制体制改革过程中，必须以清晰界定水 资源所有权、解决管制机构、政府机构、被管制对象三者的关系为基础，以引进 激励性管制措施为手段，其中包括厂网分离、特许投标、区域竞争、以及价格上 限管制和分时、分段记价供水等，放松对该行业的管制。