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自然垄断的管制与放松——对我国自来水行业制度变迁的研究

耿爱先  
【摘要】:从经济学的角度看,自来水在城镇居民的生产和生活中的效用序列当属前列。 作为自然垄断行业,一方面,自来水行业具有明显的网络运行、沉淀成本、公益 性、成本弱可加性以及外部性等特点,客观上要求实施政府管制,以克服“市场 失灵”;另一方面,自来水行业又具有市场范围的地域界限性和不同区域服务水平、 服务质量的差异性以及产品使用的私人特性,使得在该行业中引入市场竞争机制 成为可能。这种管制与市场竞争并存的特点,既要求管制效率又要求企业运营效 率。根据二者的要求,在一般情况下,必须达到四个目标:一是资源配置效率;二 是企业生产效率;三消费者权益;四是环境保护。但在现实的管制过程当中,管 制效率往往被“管制失效”所取代。在我国由计划经济向市场经济转变的过程, 管制制度也逐渐由“计划型”转变为“市场型”,在这个过渡过程中,管制效率如 何?本文从以下四个方面进行了论述: 第一、管制机构设置及其改革。文章着重分析了管制机构的特征及其效率, 管制机构与政府部门的隶属关系以及其对被管制对象的条块分割,造成了管制机 构低效率。 第二、管制措施分析。本文以水资源管制、水价格管制为对象,分析了我国 水资源在占有权、使用权、收益权、处置权等方面存在的理论问题和现实问题, 从而说明,对水资源所有权的不同制度安排,直接影响到水权交易、水资源收费 以及水资源保护等方面问题的解决。 在我国现行的水价格管制体制下,政府管制的初衷是为了克服该行业的垄断 特性带来的种种弊端,但是现实的运作过程中,却进一步加强了该行业的垄断地 位,并造成企业运营低效率。 第三、对比国外(美国、法国、德国、澳大利亚等)同类行业的水资源、水 价格管制,我们发现,水权的清晰界定,水价格形成的市场化,是克服管制措施 失效的有效途径。 第四、针对上述“管制失效”,文章从制度经济学角度分析了失效存在的主要 原因——“路径依赖”、“制度非中性”以及管制机构非独立性、分散性等。 文章的结论是:我国自来水行业在管制体制改革过程中,必须以清晰界定水 资源所有权、解决管制机构、政府机构、被管制对象三者的关系为基础,以引进 激励性管制措施为手段,其中包括厂网分离、特许投标、区域竞争、以及价格上 限管制和分时、分段记价供水等,放松对该行业的管制。


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