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《四川大学》 2003年
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中国公共产品供给研究

叶文辉  
【摘要】: 中国市场经济体制的完善需要政府职能的根本性调整,政府的经济职能就是为民众和企业提供公共产品。论文在系统总结和借鉴西方公共产品理论、公共选择理论、财政分权理论基础上,对中国城市公共产品、农村公共产品、西部开发中的公共产品供给实践进行了分析,探讨公共产品有效供给的改革路径。 公共产品具有受益的非排他性、消费的非竞争性两个基本特征。公共产品供给存在搭便车的可能性,导致价格机制在公共产品配置上的失灵,这就需要政府供给公共产品。公共产品最优供给的一般判别标准是每个人对公共产品效用的主观评价之和正好等于公共产品生产的客观机会成本,这样政府对某种公共产品有效供给的原则是,该产品在边际产量上能收到的边际税收之和等于其边际生产成本。投票就是通过政治市场提供公共产品的主要形式,也是民主社会显示个人对公共产品偏好的主要形式。公共选择理论采用自我利益法来分析公共选择者(选民、政治家、官僚等)的行为。从公共选择理论对各种公共选择问题进行的实证研究中可以发现,现实中存在的任何一种公共选择方式,都难以实现公共产品配置的帕累托最优。这样在通过政治制度提供公共产品的过程中,出现了“政府失灵”。西方的分权理论都立足资源配置即地方公共产品的有效供给,论证了财政地方分权的必要性(或优势)、合理性、形成最优规模的地方政府(或地方社区)的可能性。 新中国的财政体制经历了长期的制度变迁。市场经济体制的逐步建立推动了政府财政体制向公共财政制度的变革。中国的公共财政有以下几个重要特征:公共性与平等性;弥补市场失灵;透明性和法治性。为社会大众和厂商有效供给公共产品是政府的经济职能。当今财政体制的缺陷表现为财政职能的错位和 越位,导致了许多严重的后果,所以应立足于政府供给公共产品的经济职能进 行公共支出结构的优化和改革,构建公共产品多元化供给格局。 城市社会中单位供给公共产品的体制必须适应市场经济体制的要求进行改 革。针对城市优质义务教育资源的供求矛盾导致的“择校”问题,可通过价格 机制和教育券等市场手段调节教育资源的供求。根据城市公共产品的不同性质, 城市政府应探索多元化的供给形式,区分公共产品供给与生产,引入竞争机制, 推动城市公用事业的市场化和政府公共服务生产方式的创新。 “三农”问题实质上是个庞大的涉及社会问题、政治问题、经济问题的系统工 程。农村税费问题的解决必然涉及对农村公共产品供给体制的根本变革,而农 村公共产品供给体制的形成、变迁与乡村社会治理体制有着密不可分的关系。 当今的“费改税”与历史上几次重要农村税费的改革有许多相似性,也就 有着许多的局限性。“费改税”只是在现有城乡二元格局下农民与基层政府间的 利益调整和税费的规范,并非关于农民负担问题的治本之策。当前农民负担过 重的主要原因是现行的财政制度安排。围绕农村税费和农民负担各相关利益主 体在进行长期的博弈。农村税费体制必须进行根本性改革,化解城乡二元财政 结构,最后过渡到取消农业税和实行城乡统一税制。同时应对基层政府事权进 行合理调整和推动县乡级政府再造。 新中国成立以前很长的历史时期,乡村公共产品一直沿袭与乡绅治理制度 相应的供给体制。在人民公社时期,中国政府对农民进行了高度的组织动员, 用劳动力对资金最大限度的替代方式,利用农民自身力量实现了乡村公共产品 供给水平的提高。改革后,农村大多数公共产品仍沿袭制度外供给体制,由农 民筹资来提供。农村在中国公共产品供给的城乡二元格局下,基层政府承担的 事权与可用税收收入极不对称,收入相对低下的农民要承担大量的公共设施的 建设费用、支付乡村义务教育的公共开支,形成了严重的农村税费问题,也使 农村公共产品供给水平与城市反差极大。在农村税费体制向城乡统一税制变迁 的同时,上级政府特别是中央政府应对农村公共产品供给事权进行调整,更多 承担义务教育和基础设施的供给责任,统筹城乡公共产品供给。在上级政府对 农村公共产品财力支持增加的同时,应推动农村公共产品供给体制的创新,形 成多元化的有效供给格局。 西部的相当一部分地区是中国的生态保护区,西部的生态保护是全国性公 共产品,在西部开展的生态保护工程应建立激励相容的经济机制。西部社会经 济存在许多的特殊性,出现了政府事权与财权的严重不均衡,也导致了许多社 会经济后果,所以应适应西部社会经济发展和现实要求对公共产品供给的制度 安排进行调整。
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