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《四川大学》 2004年 博士论文
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民国时期的县级行政权力与地方社会控制—以1928—1949年川康地区县政整改为例

王春英  
【摘要】:晚清至民国时期的基层权力结构与国家对地方社会控制力度,是国内外学术界长期关注的问题,近50年来的相关研究文献很多,但研究思路与分析框架基本雷同于费孝通和杜赞奇等学者所提出的研究范式,注重的是精英阶层对地方社会的控制能力,忽略了有关地方政治制度的建立及地方行政机构的权力效用等问题的发掘与考辨,尤其对于南京国民政府推行20来年的县政整改的研究尚属薄弱环节。虽然这一时期的基层政治与社会控制仍属于旧秩序深层的权力结构,但已发生变异并呈现一些现代化特征,本研究通过对20世纪20~40年代四川及西康两省县级行政机构运作情况的考察,着重探讨了国民政府基层制控能力的发展与地方社会传统权力结构之演变趋势。 本研究由绪论、正文、结语及附表、参考文献等五大部分所构成,全文主体分为八章,各章要点如下: 第一章“绪论”,从“地方精英阶层”与“国家基层行政权力”两个层面回顾总结国内外学术界已有研究成果,针对其余留空间而提出以国民政府大陆统治时期基层政权运作效力作为本选题主要视角,确立全文研究框架及史料来源。 第二章,简要回顾中国地方行政制度的发展历程,详细阐释“地方”、“地方政府”概念及“县政”含义后,概述了南京国民政府地方改制政策及相关法规、推行县政整改背景和大致过程。 第三章,以民国四川省简阳、涪陵、华阳等县地方政权改组个案为例,分析“地方自治”旗号下县政初期整改之成败得失,认为“防区行政”控制下的四川地方行政改组虽然没有实质性变化,但按期完成“自治区域”的划分、建立县政会议制度以及实现合署办公等,对地方建设事业的发展有所促进,由此论证国民政府地方改制的区域差异特性。 第四章,综合分析30年代中期国民政府“全面改革基层行政”政令在四川的推行情况,以四川资阳、峨边、古宋、涪陵、新都、北碚、温江等地基层政府裁局改科、增设区署、恢复保甲制度以及改组、撤并地方社会团体的典型事例,探讨国民政府县以下基层政权的扩充趋势,指出四川县以下基层“官僚 化”系统的形成,具有起步晚(大致是从1935年2月川政统一后正式启动)、 完成迅速、实施到位、对地方社会冲击性较强等特点。 第五章,重点考察.“新县制”实行后四川省罗江县、资阳县及西康省汉源 县各基层政权运作案例,分别讨论“分层负责制”、“三位一体制”的实施过程 中,县政府及其以下各级行政机构的调整、地方行政职权的充实、基层行政人 员构成形态等,综述国民政府在川康等内陆地区强力推进基层扩权的最终模 式。本章还特别探讨了县临时参议会、县参议会以及乡镇保民大会等地方政治 参与体制的建立及其鲜明的行政化性质,论证国民政府调动民众、促进政令推 行的扩权效应。 第六章,主要论述四川县政人员训练事业的举办、基层行政人员甄审制度 的推行以及县政机关管理制度的建立及基层行政组织施政情况,提出民国时期 县政管理“制度化”特征与弊端,一方面肯定了国民政府基层政权在改进地方 民俗、厉行烟毒禁政、发展地方文化事业等方面的促进作用,另一方面则指出: 由于未能尽时建立社会激励与监督机制,地方公务人员缺乏基本生活保障,加 之政风敷衍、管理浮于“公文化”,是导致国民政府推行地方改制后行政效率 依然低下、基层政治日益僵化的重要因素。 第七章,集中研究国民政府对地方精英势力的防范及铲除举措,选择民国 四川及西康两省境内发生的征税纠纷、教育阵地的争夺激战、农村贸易市场的 权利角逐以及行政机关对工商行业的规范管理等典型个案,具体论证地方精英 与行政权力的抗衡消长关系,进一步强调县级政权作为民国后期国家权力直接 代言人在地方社会的领导作用。 第八章“结语”,总结民国时期地方权力结构的变迁过程及其特点,得出 研究结论,主要认为:民国时期川、康区域内县政整改的有所作为,是中国模 式的国家权力向社会基层扩展的一个典型事例,它证明国民政府在20世纪 20~40年代推行的地方制度改革,是中国近代史上颇具规模的“现代化国家” 塑造实验,国民政府近20年的努力获得了一定收益,其成功之处就是使县政 府改组、扩充成为地方行政核心枢纽,并通过竭力增设县以下区署机构与恢复、 强化保甲制度,加速了基层政治“官僚化”进程并大势侵蚀传统基层权力基础, 建构起了一套较为复杂的以县级政权为领导核心的地方控制权力结构,由此增 强国家权力向广大农村社会的渗透性。‘ 本研究的一个主要特点是较多地发掘利用20世纪20一40年代川康两省的 县政档案资料,将县政整改作为近代国家权力深入基层社会的主要标志,着眼 于地方行政职能的扩充来探讨民国国家政权建设及国家权力扩张与地方社会 之间的复杂关系,以说明国民政府地方改制在国家“现代化”过程中的正负效 应,在对学界己有成果进行论证辨析的基础上得到一些不同见解,本研究提出 的总体结论是:国民政府通过在川康地区的县政整改,建立了以县政权为核心 的权力结构,这种权力结构基本上控制了县以下的基层社会,基本取代了地方 精英的传统权力结构。其具体表现如下: 第一,县政府的职能扩?


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