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《四川大学》 2006年
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中国廉租住房制度创新的经济学分析

刘颖  
【摘要】: 摘要:廉租住房制度是政府向低收入家庭提供低租住房社会保障的系列行为规则体系,是许多国家住房制度与社会保障制度相互结合的领域。廉租住房保障水平的高低,对展现一个国家或地区的居住文明和社会文明,维护政治、经济和社会的稳定具有重要意义。中国廉租住房制度目前尚处在起步阶段,有许多理论和实践问题都有待于更深入的研究。论文力图用理论规范分析的方法为寻找问题、理解问题以及解决问题提供理论依据,同时结合实证分析方法,通过搜集国内外相关的案例、数据资料,设计出符合中国国情的制度创新的模型或建议。 全文分为九章:第一章导论;第二章对中国廉租住房制度的现状进行总结和评析;第三章提出了制度创新的整体构想;第四章至第九章是系列分专题研究,其中第四章全新界定了廉租住房以及廉租住房制度内涵,特别是提出了“泛廉租住房”的概念,其后各章以此作为出发点,分别对廉租住房制度的几项重要的实施机制,包括目标定位、配租机制、房源供给机制、融资机制以及监管机制创新进行大胆的探索与研究。 对中国廉租住房制度现状的研究包涵了该制度产生的背景及其意义、主要政策、实施过程及结果评价等。当前,新时期政府的工作目标已经转向关注人的全面发展:资本的二重属性决定了社会主义按劳分配必须兼顾公平;中国的城市贫困现象严峻,缩小住房贫富差距需要政府干预;房改后住房资源配置凸现了“短板”;城市更新中社会福利水平最优化与资源配置最优化之间存在矛盾;等等,在这样的历史背景下,中国廉租住房制度产生。2003年的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》取代1999年的《城镇廉租住房管理办法》,内容变化体现了中国廉租住房制度建设的进步:条款内容越来越细化,指导越来越严密、明确,实践可操作性也逐步增强。各地在实践中逐渐形成了几种典型模式,如上海模式、北京模式、天津模式和成都模式等。从全国范围内看,廉租住房制度安排的实践初见成效,但是距政策目标依然有很大距离,一些问题亟待解决,如保障对象范围过窄、对配租方法的适用性模糊不清、房源不易落实、资金来源不充分、住房法律体系建设滞后、退出机制尚未全部启动、与其它社会保障制度没有形成互动、部分地方政府重视程度不够等等。 中国廉租住房制度的创新构想。本章首先从消费经济学、和谐社会和科学发展观理论、西方新制度经济学和公平与效率理论中寻找中国廉租住房制度创新的理论依据,然后从美国、英国、新加坡和香港等国家(地区)的公共住房制度模式中提炼值得借鉴的经验,最后确定了中国廉租住房制度创新的取向,即在重新界定廉租住房与廉租住房制度内涵的基础上,分别从目标定位、分配机制、房源供给机制、融资机制和监管机制等几个方面,用经济学的一些研究方法,进行创新式研究。 论文对廉租住房和廉租住房制度的内涵有独特的理解。本文认为,中国的廉租住房保障覆盖率过低还远没有达到政策预期效果,这固然和资金瓶颈、房源筹集等有一定关系,但从根本上讲还是对廉租住房内涵的理解狭隘。住房消费的一般规律说明,租赁是实现住房梯级消费、合理消费的一个必经过程,过于追求住房自有率并非理性的选择。在经济适用房并没有成为中国住房供给体系的主体,而商品房价格快速上涨让普通百姓难以承受的情况下,政府对中低和低收入阶层的住房保障应该以扶持租赁为主,廉租住房的内涵应该扩大化并且形成梯级激励,建立范围更广的廉租住房体系。因此,本文提出“泛廉租住房”的概念,即政府以租金或实物等形式,向住房困难且明显缺乏自主购租住房能力的城市居民家庭,提供多层次扶持,使其租赁到的与家庭基本居住需要相称的社会保障性质的普通住房。同时,依据西方新制度经济学的合理内核,界定了廉租住房制度概念,即政府以补贴方式扶持特定收入家庭的住房租赁消费,提高其居住水平,从而实现住房保障目的的一系列的行为规则。强制性制度变迁选择、廉租住房的准公共物品特性、市场信息不对称、外部性约束、住房租赁市场存在垄断以及价格调节机制失效等诸多因素,共同决定了廉租住房必须由政府干预。目前,中国的廉租住房制度以政策法规为正式规则的主要表现形式,构成了中央和地方两个层次的政策体系以及封闭性运行系统。对泛廉租住房的制度安排要求则体现在以“泛廉租住房”概念内涵为基准,突出社会保障职能,反映经济学伦理的价值判断思想,政府主导以及区域内社会化分配等方面。 就目标定位创新而言。论文引入国外目前流行的目标定位理论为分析工具,对中国当前以住房困难的低保家庭和优抚家庭为主要保障对象的目标定位法,进行了详细地剖析,指出这是导致保障范围过窄的主要原因之一。因此,建议逐渐取消户籍限制、建立住房保障面积的特困标准与小康标准和以房租负担系数为主的收入定位标准,并强调全面建立和完善住房征信制度是实现目标定位创新的必要条件;在分析了泛廉租住房保障群体的主要构成之后,进行了泛廉租住房目标定位动态变化模型的设计。 就分配机制创新而言。首先,论文从供求理论与效应理论的角度,针对实物配租和租金补贴两种配租方式,综合比较它们对住房租赁市场供求的影响、政府廉租资金支出的成本以及廉租资金分配效率,总结出其各自的适用条件。其次,从消费经济学角度,根据保障对象对廉租住房保障的依赖程度不同,把他们的需求分为三大类,即完全依赖型、暂时依赖型和边缘型。根据需求差异,分别给出了比较适宜的配租方式。最后,分析影响廉租住房的保障面积标准和租金标准的主要因素,并提出了具体的计量办法,特别是提出了根据廉租家庭支付能力的变化实行免租、廉租Ⅰ、廉租Ⅱ和廉租Ⅲ四步计租标准。 就房源供给机制创新而言。首先对现有廉租住房供给方式的优劣进行了评析,然后从优化住房资源配置效率的原则出发,提出要综合运用政府和市场的力量。在城市旧城改造规模较大的情况下,政府应保持适当比例的实物配租,但过于集中地大规模购建廉租住房小区弊大于利,建议采用渗透型布局的方法,促进廉租家庭与其他收入阶层的居住融合。在介绍了国外经验之后,论文提出了今后我国政府进行廉租住房渗透式供给的几条途径,同时也指出了该策略的成功需要多个保证条件的支持。以租房补贴充分盘活市场存量住房是主流方式,建议利用住房“过滤”原理,采取住房一二三级市场联动的供房策略。 就融资机制而言。在对国内几种廉租住房融资渠道进行理性分析之后,认为今后为保证廉租住房资金供给充足和稳定,必须拓宽廉租住房融资渠道。建议从四个方面着手:一是以土地收益和对超标准住宅课税为主建立地方财政专项拨款资金;二是从单位住房公积金帐户中提取适当比例转化成住房保险基金:三是集中社会捐赠和部分彩票收益建立廉租住房公益基金;四是引入房地产信托业务,拓展廉租住房市场化融资渠道;同时结合资金来源与运用构建了廉租住房资金循环系统。最后,对廉租住房REITs融资机制作了专门研究,借鉴美国经验,设计出了中国廉租住房REITs融资的运作模式。 就监管机制而言。对廉租住房制度安排效果的掌控和评价,离不开有效的监管机制。建立一套行之有效的监管机制需要从以下方面着手:首先为了保障公平,必须完善廉租对象的准入和退出机制:其次为了保障制度的实践效果,需要建立自上而下的执行机关的监管系统,包括设置专门的监管机构体系和设计合理的绩效评价机制,奖优惩劣,并及时修正和完善政策安排;第三,建立比较完备的相关法律法规体系并且严格执法,指导廉租住房制度的实践,激励和约束相关主体的行为。
【学位授予单位】:四川大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2006
【分类号】:F293.3

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