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《四川大学》 2007年
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国家与社会:清代城市管理机构与法律制度变迁研究

周执前  
【摘要】: 随着经济全球化进程的日益加深,城市发挥着越来越重要的作用。中国目前正处于城市化高速发展时期,城市管理面临的任务也越来越繁重。加快城市管理体制改革,全面提高城市管理水平,已经成为必须认真面对的一大课题。我们在大力引进西方发达国家先进的管理经验、理念和运行机制的同时,要善于学习和借鉴我国历史上城市管理的经验教训,提高城市管理水平。不了解城市管理的历史,就难以把握和认识当今城市的市政、经济和社会管理等若干问题。而清代城市管理在中国城市管理史上占有重要地位,起着承上启下的作用。对清代城市管理的研究无疑具有重要的现实意义。 但是,目前学术界对清代城市管理的研究还比较薄弱,已有的清代城市史的研究主要是从单体与区域城市的角度进行的,这些个案性质的研究更多的集中于经济层面、社会层面,而城市管理方面相对来说研究较少,尤其是缺乏宏观的跨学科的研究。基于此,本文从城市史学角度,以国家与社会的关系为主线,综合运用历史学、经济学、政治学、社会学和法学等相关学科理论,对清代中国城市管理机构与法律制度变迁进行整体研究。既抓住了清代中国城市管理的主要内容。也突出了清代中国社会的基本特征——“变”。 本文首先概述了清代以前的城市管理机构和法律制度。在古代中国,城市是统治集团进行有效统治的政治行政中心与军事中心,城市管理是统治者治民的重要途径,为了巩固中央集权统治,自上而下精心地设置了层次分明的与城市管理相关的统治机构;制订一系列与城市管理相关的法律制度。但政府对城市管理的重点在与封建王朝统治秩序稳定有莫大关系的户籍、治安与税收等事务,而对城市基础设施、生活服务设施的建设以及其他公益事业的管理十分粗疏,或管得很少,功效不高。在这种情况下,半官方半民间的基层组织承担了许多城市管理职能。因此,中国古代城市的管理表现为政府管理和民间自治管理相结合。在城市管理机构方面,除了各级地方管理机构外,也有带有自治性质的半官方半民间机构;在法律制度上也具有一定的复杂性:既有国家法律制度,也有民间法。清代以前的城市管理机构和法律制度是清代城市管理机构和法律制度变迁的基础和前提。 清朝是中国封建社会最后一个王朝,其城市管理体制与前代相比,发生了一定的变化。清代前中期,城市数量增加,人口增多,经济发达,城市管理的机构和法律制度不能不有所变化。这种变化一方面体现在国家法律制度的变革。清王朝在极端强化封建专制主义制度,加强对城市控制的同时,也根据社会发展的实际情况和民众的需求,在城市经济和社会管理上采取了一些减轻人民负担、推动社会经济发展、保障人民生活的积极措施。但是清代国家总体上缺乏制度化的城市管理机构和法规。在这种情况下,城市中行会、慈善组织等民间组织大量产生并承担了诸多的城市管理职能,大量的民间法也随之产生。民间组织之所以承担了许多城市管理职能,既是清代前中期城市经济社会发展的结果,也是国家根据城市社会经济的变化调整政策法律的结果。反映了国家与社会之间的一种互动关系。 与清代前中期相比,晚清城市管理体制发生了更大的变化。开埠通商以后,城市经济进一步发展,人口增加,必然要求城市管理体制作出相应调整;同时,西方近代城市管理体制的引进也给中国城市管理体制变革提供了示范。这种变革体现在以下几个方面: 一是甲午战争以后,自上而下的由政府主导的城市管理体制的变革开始启动。其表现一是一种新型的承担城市管理职能的机构——警察组织开始建立起来;另一方面,一系列由中央政府或警察机构制定的城市管理法律开始颁布和执行。警察机构的建立则传递了国家权力向基层社会大规模渗透的信息。它从过去的民间组织手中接替了不少职责。 二是民间组织承担了更多的城市管理职能。步入晚清以后,民间组织进一步增多,一方面传统民间组织如行会、慈善组织等大量增加,另一方面,随着资本主义经济因素的增长,以及由于清政府推行“新政”,一些具有近代色彩的新式社团出现,包括商会、教育会、工会以及新式消防机构等。这些民间组织承担了更多的城市经济、社会和市政管理职能,规则也进一步完善。同时,这些民间组织开始走向在商人基础上的融合。在民间组织实现整合的同时,商人自身也实现了整合,从而为现代城市管理机构的产生奠定了社会阶层基础和组织基础。民间组织承担更多的城市管理职能标志着社会权力的进一步上升。同时这些民间组织也是清末地方自治的核心支持资源。 三是地方自治运动兴起,诸多城市自治机构建立起来,标志着城市管理机构的雏形开始建立;同时,一系列城市管理的法律得以颁布和执行。最典型的为《城镇乡地方自治章程》(1909年)、《府厅州县地方自治章程》(1910)等。清末地方自治的实行则既意味着国家权力的下延,也意味着社会权力的上升。 从总体上看,清代城市管理机构与法律制度的变迁代表了城市管理现代化的趋势。一方面,雏形的城市管理机构开始建立起来,传统的城乡合治体制有所松动,以市宪法或相当于市宪法为中心的大量法律法规开始颁发和实施。另一方面,现代意义上的城市政府还没有建立起来,城乡合一管理体制没有发生根本改变,城市行政民主化程度不高。清代城市管理机构与法律制度变迁还具有以下特点:变迁的动力来自于内力与外力的相互作用;变迁的方式是强制性变迁与诱致性变迁相结合;制度变迁中具有路径依赖。
【学位授予单位】:四川大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2007
【分类号】:D929

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【引证文献】
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