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城市基础设施的市场化运营机制研究

郜建人  
【摘要】:城市基础设施是经济和社会发展的基础与载体,其运营质量直接关系到国民经济的发展和社会的全面进步。长期以来,政府垄断的经营管理体制严重制约了城市基础设施产业的健康发展:设施总量严重不足、企业经营效率低下,多数设施因投资和维护不足长期处于低效、不安全运营状态。进行城市基础设施运营管理体制创新,促进市场竞争、提高其运营效率和运营质量,具有重要意义。 本文围绕市场机制这一主线,按照城市基础设施投融资、建设、经营和市场监管等逻辑过程,全面、系统地分析了城市基础设施市场化运营的机理、路径与政策建议。其主要内容包括三个方面: 1、现状研究。首先,对城市基础设施的概念与内涵进行了概括总结,并对城市基础设施产品(服务)的社会经济属性进行了分析、归纳。其次,通过存量设施分类统计、与国际横向比较的研究,分析了我国城市基础设施发展的落后现状,指出体制性问题是导致城市基础设施行业发展滞后和运营效率低下的根本原因。最后,结合我国市场经济体制改革的实际,提出了城市基础设施运营管理体制创新的具体目标。 2、理论研究。首先,运用公共经济学的基本原理,对城市基础设施产品(服务)的提供和生产方式及其效率进行了研究。分析了具有公共物品和混合物品属性城市基础设施产品(服务)政府提供的“政府失灵”问题、政府生产的“预算软约束”和“委托风险”问题,以及具有自然垄断、公共物品、外部效应属性城市基础设施产品(服务)市场提供和生产的“市场缺陷”问题。其次,建立了城市基础设施的市场化指数的指标体系和市场化程度评价模型,明确了城市基础设施产品(服务)市场化的程度与范围,对政府和市场的职能范围进行了理论界定。最后,本文围绕建立“公私伙伴关系”的主张,构建了城市基础设施市场化运营机制的结构体系,并就其本质与特征进行了阐述。 3、应用研究。本文按照城市基础设施发展的逻辑过程,分别从投资、建设、经营和市场监管等方面,对相应市场化运营机制的构建与运作进行了详细的研究。 投融资方面:首先,从投资总量、政府资金和社会资金的投资结构、以及资金的运用效率等方面,剖析了城市基础设施投融资中的“主体单一”、“资金瓶颈”等问题。其次,运用项目区分理论,建立了城市基础设施项目的可经营性评价模型。针对经营性和非经营性两类项目的投资管理问题,以资产管理为突破口,建立了政府投资城市基础设施项目的分类管理模型,对这一模型中政府投资的社会经济管理职能、所有者职能和投资运营职能关系进行了阐述。最后,结合当代公 重庆大学博士学位论文 共项目融资发展层次的理论分析,对城市基础设施银行、市政债券和开发商间接 融资等融资方式的创新进行了探讨,提出了拓展民间资本融资的政策建议。 建设管理方面:本文分析了我国城市基础设施建设中的“内部人控制”、资金 流失等管理问题,并通过管理体制演变的分析,提出了通过组织模式创新促进建 设管理体制变革的主张。借鉴国外公共基础设施项目管理的成功经验,建立了“城 市基础设施工程管理局”项目管理模式,并就融资型和非融资型项目的管理机制 进行了具体分析。为提高项目建设管理效率,本文还对这种新型项目管理模式下 建设资金的直接拨付及政府工程采购等问题进行了探讨。 经营管理方面:首先,对政府垄断经营体制的政治、经济成因进行了剖析。 在总结近年来我国城市基础设施市场化改革实践的基础上,对城市基础设施经营 体制改革的指导思想、配套政策等问题进行了分析。其次,通过公共服务领域民 营化循环规律的研究,借鉴发达国家公共服务领域市场化改革的成功经验,详细 阐述了城市基础设施的企业化、商业化、契约化机理,对经营业绩协议、管理合 同、服务合同、特许经营、私有化等契约管理形式的特点与适用范围进行了具体 分析。最后,结合我国城市发展水平的差异性特征,提出了基于所有权和管理权 参与方式的市场化改革的政策建议。 市场管制机制方面:首先,运用城市基础设施产品(服务)提供和生产理论 分析的有关结论,从自然垄断性、外部效应等方面阐述了城市基础设施市场管制 的必要性,并根据当代主流管制理论的基本观点,建立了我国城市基础设施的经 济性管制和社会性管制的结构体系。其次,按照管制学的基本原理,对市场管制 机制的内涵及其主要内容进行了分析。结合我国实际,就投资回报率、最高限价 等价格管制模型,以及消费者和政府的质量控制机制等进行了详细的探讨,提出 了政府管制的政策取向。 关键词:城市基础设施产业运营市场化机制


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