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生产者责任延伸(EPR)制度研究

唐绍均  
【摘要】: 生产者责任延伸(Extended Producer Responsibility,EPR)制度是指国家为了应对废弃产品问题所制定或认可的,用以引导、促进与强制生产者承担延伸责任(义务)的一系列法律规范。详言之,生产者责任延伸制度大致包括了两个方面的基本内容:(1)生产者的延伸责任;具体包括了生产者应对废弃产品问题的源头预防责任、产品环境信息披露责任和废弃产品回收、处置与循环利用责任;(2)生产者责任延伸制度的调整机制;具体包括了用以引导、促进与强制生产者承担延伸责任的生产者责任延伸制度的行政管制机制与经济调节机制。 生产者责任延伸制度是近年来西方一些发达国家为消除废弃电子电器产品、废弃机动车、废弃包装物等废弃产品的环境影响而建立的一项新制度,它的产生源于日益严峻的废弃产品问题,它的制度功能在于应对日益严峻的废弃产品问题。所谓废弃产品问题就是指产品在消费后阶段被消费者废弃所引发或可能引发的资源浪费与环境污染问题。废弃产品问题的产生既与消费者的随意丢弃行为有关,也与生产者的生产行为有关(即生产者生产的产品承载了大量的资源以及具有潜在致污能力),甚至还与国家的废弃产品管理法律规范的缺失以及废弃产品处置方法的失当有关,但根本原因还在于产品的资源需求量、废弃产品潜在致污能力的无限增长与自然自身的有限性(即自然的资源稀缺性与环境自净能力的有限性)之间的矛盾。人类需求无限而自然供给却有限,成了这一矛盾的关键所在,单纯的“末端治理”方法不能从根本上解决废弃产品问题,为此,生产者责任延伸制度从产品的资源需求与产品的潜在致污能力两方面入手,规定生产者(制造商与进口商)需为应对废弃产品问题承担延伸责任,要求生产者对废弃产品加以回收、循环利用实质上就是在开辟资源的“第二来源”,要求生产者对废弃产品问题实施源头预防、对废弃产品加以回收处置实质上就是在建立废弃产品环境污染治理的“第二途径”,使“生产对资源的需求量同环境对资源的可供量之间保持平衡”,使“生产和生活废弃产品的排放量不超过环境容量的极限”,实质上是一项通过创建“人工生态系统”、实现“人工生态平衡”来缓解自然的环境资源压力的制度安排。 生产者责任延伸制度源于1988年瑞典隆德大学(Lund University)环境经济学家托马斯?林赫斯特(Thomas . Lindhquist)首次提出的Extended Producer Responsibility(EPR)概念,EPR的核心思想就是生产者应该为应对废弃产品问题承担延伸责任,至于延伸责任的内容和范围,托马斯教授、经合组织、欧盟以及美国所界定的EPR还略有差异。尽管如此,生产者责任延伸(EPR)的基本含义应该是一致的,即“生产者应当承担延伸责任”,换言之,对延伸责任的内容和范围界定存在差异并不应当影响我们对生产者责任延伸(EPR)概念的界定。适用于包装物的生产者责任延伸制度于1991年在德国的《包装物法令》(the German Packaging Ordinance)中得以最早建立,紧接着,瑞典、加拿大、澳大利亚、比利时等发达工业化国家也仿效德国建立了适用于特定废弃产品的生产者责任延伸制度,目前生产者责任延伸制度已经风靡西方发达国家,适用该制度的废弃产品范围正得以逐步扩大。 生产者责任延伸制度是落实企业承担企业社会责任之环境、资源的保护与合理利用责任的具体制度,生产者承担的延伸责任,属于企业社会责任的一个组成部分。一些国家通过立法将生产者的延伸责任转化为生产者的法定义务,建立生产者责任延伸制度,实际上乃企业社会责任法运动的结果。生产者的生产行为,既可能产生废水、废气、废渣等物质,同时也产生具有潜在致污能力的产品;既可能向环境排放废水、废气、废渣等物质,也向市场投放具有潜在致污能力的产品。排放到环境的废水、废气、废渣等物质可能马上对环境造成影响,产生生产负外部性,而投放到市场的具有潜在致污能力的产品往往还需经过储运、消费等环节,直到被废弃后才会被排放到环境中对环境造成影响,亦产生生产负外部性。所以,废弃产品问题实质上也是一种环境负外部性问题,既包括消费的环境负外部性问题,也包括生产的环境负外部性问题,但主要是生产的环境负外部性问题,生产者责任延伸制度的建立与实施将成为生产者的生产负外部性内部化的有力手段。生产者责任延伸制度既遵循了生态规律,以实现“资源——产品——再生资源”的闭环反馈式循环为直接目标,又体现了“减量化、再利用、资源化”原则;生产者在实施生产行为与享有环境权的同时承担延伸责任,既体现了生产者环境权利和义务的统一,也体现了国家对社会公众环境权的保护。所以,企业社会责任理论、外部性理论、循环经济理论以及环境权理论表明了生产者为应对废弃产品问题承担延伸责任的正当性与合理性,当为生产者责任延伸制度的理论基础。 延伸责任是生产者为应对废弃产品问题所需承担的延伸义务,既包括了源头预防责任(譬如实施产品环境化设计的责任、选用清洁原料的责任、采用清洁工艺的责任以及生产清洁产品的责任等内容,目的在于减少产品的资源承载量与降低产品的潜在致污能力),也包括产品环境信息披露的责任(譬如产品环境危害警示责任与废弃产品回收、处置与循环利用信息标注责任等内容,目的在于为日后承担回收、处置、循环利用责任作好充分的准备与提供必要的便利),还包括废弃产品回收、处置与循环利用责任。生产者承担延伸责任,既是对循环经济“减量化、再利用、资源化”原则的贯彻,也是对环境资源问题“末端治理”模式的否定。目前,各国用以引导、促进与强制生产者承担延伸责任的法律手段主要有经济调节手段(包括押金——退款机制、废弃产品收集与处置费、财政信贷优惠、税收减免、优惠与专项补贴、租约或服务经济机制等)与行政管制手段,由此形成了生产者责任延伸制度的经济调节机制与行政管制机制。生产者责任延伸制度的经济调节机制与行政管制机制相互衔接、相互配合,共同构成了生产者责任延伸制度的“混合调整机制”。 针对日渐严峻的废弃产品问题,我国也通过立法逐步确立了生产者的源头预防责任、产品环境信息披露责任与废弃产品回收、处理、循环利用责任等三方面的延伸责任,建立了生产者责任延伸制度的雏形,对我国的废弃产品问题作出了回应。但目前我国的生产者责任延伸制度还存在诸如内容散乱、对生产者的界定不够具体、对生产者的延伸责任规定不够全面、缺乏生产者责任延伸制度的“混合调整机制”以及可操作性不强,缺乏刚性约束等不少亟待解决的问题,为此亟需从确立生产者责任延伸制度的总体框架、具体界定生产者及其延伸责任以及建立生产者责任延伸制度的“混合调整机制”等方面入手完善我国的生产者责任延伸制度。


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