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《西南大学》 2011年
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重庆市土地利用平衡研究

肖轶  
【摘要】:土地资源数量的有限性和位置的固定性决定了必须协调粮食安全、经济发展和生态保护之间的关系,即必须做好各行各业间用地平衡与保障。伴随着城镇化、工业化的快速发展,区域经济增长要求和城市建设需求催化耕地资源不断减少,不仅给粮食安全带来较大挑战,也给区域生态环境带来了多方面、不同程度的破坏,由此导致区域性人地矛盾加剧、生态环境不断恶化,形成一系列人口、粮食、资源和环境问题。如何平衡经济发展、耕地保护与生态安全的矛盾,实现土地利用平衡是中国乃至世界面临的最大挑战。世界各国主要采用区域国土整治、土地联营、土地重置、联合开发等途径来调整与组织土地关系。目前我国则主要采用以增加耕地数量为主要目标的“土地整理”和以土地利用规划为主导的“土地集约节约利用”,但随着经济发展和后备资源挖潜的不断深入,传统的土地利用平衡途径表现出许多不适,因此进行区域土地利用平衡途径的新探索是学术界和政府急需解决的课题。重庆市作为长江上游的经济中心、生态屏障和城乡统筹试验区,并具有“大城市、大农村”的基本特征,使得其经济发展过程中的人地矛盾尤为突出。为此,本研究从重庆城市化进程中土地利用状况和相应的困境出发,丰富和完善了土地利用平衡的内涵,在此基础上研究了促进区域土地利用平衡的途径,并制定相应的保障机制,为建立重庆区域经济建设、耕地保护以及生态安全三者协调发展的土地利用方式和配套政策提供理论与实践依据。 1.土地利用平衡情景分析 采用土地利用动态度描述过去10年重庆市土地利用变化的速度:引入土地利用转移矩阵分析各类用地变化的内在过程和趋势;构建了适合重庆地域特征的土地利用绩效评价指标体系并对该区域过去10年的土地利用绩效进行了科学合理的评价;运用GM(1,1)模型对未来10年该区域土地资源供需情景进行预测;讨论了土地利用平衡与耕地保护的关系、土地利用变化与社会经济发展的相关性、土地利用变化对生态环境效应的影响等。 (1)过去10年重庆市在国家宏观政策环境下迎来了经济文化发展的新时期,伴随而来的是耕地急剧下降,建设用地大幅增加。1999-2008年重庆市耕地共减少了293679.7hm2,建设用地共增加74334.1hm2;林地的面积则出现了明显的上升,1999-2008年间林地面积增长了320252.4hm2,其中2003年间增幅最大,达到了155983.7hm2,主要原因是为保护三峡大坝,降低库区水土流失而实施的国家退耕还林工程取得了初步成效;园地也出现了上升趋势,1999-2008年间总共增长了75341.3hm2;随着土地开发整理复垦的力度和深度不断扩展,在耕地减少速度放缓的同时,被开发复垦的未利用地却逐年增多,1999-2008年间,未利用地总量减少61855.9hm2。 重庆区域建设用地变化对经济发展的弹性系数较大,GDP、固定资产投资总额、工业增加值与建设用地面积变化呈正相关,与耕地面积变化呈负相关。表明重庆经济社会发展主要依赖于土地资源的开发,且目前正处于经济快速增长和城市化加速发展阶段,耕地和建设用地的变化趋势在短时间内很难完全改变。虽然随着近年来的退耕还林、生态湿地的建设,使得重庆市的生态服务价值呈上升趋势,但总体价值仍不高。 (2)重庆市土地利用绩效值总体水平不高,但保持稳定增长趋势。由1999年的0.1767增长到2008年的0.2598。其变化情况与重庆市的社会经济发展状况、自然条件变化基本一致,表明在土地利用总体规划和国家有力的土地宏观调控措施下,重庆市土地利用正朝着合理、节约与集约利用的方向发展。 (3)运用残差GM(1,1)模型法对2009-2020年重庆市各类建设用地进行了分类预测,到2015年建设用地规模将达637319.2hm2,2020年将达744897.3hm2,预计总共将增加158395hm2建设用地。而2009-2020年重庆市土地后备资源的开发,可实现增加耕地76792.62hm2,增加园、林地15766.08hm2,盘活农村存量建设用地98045.2hm2,总计190603.9 hm2。比较可见,土地资源在数量上是可以实现占补平衡的,但仅仅实现数量上的占补平衡不能完全协调区域经济建设、耕地保护以及生态安全间的矛盾。只有在严格耕地数量的基础上,提高耕地生产能力及耕地产品质量,最大限度地提高耕地利用效率及综合效益,且实现自然生态系统良性循环才能满足新形势下区域土地利用平衡的要求。因此,现阶段重庆市土地利用平衡的内涵应包括以下几层含义:保有耕地数量,提高耕地质量;高效集约利用土地;生态环境友好。 2.土地利用平衡困境识别 以问题为导向,分析重庆市在实现土地利用平衡过程中面临的困境,并在此基础上运用博弈论对土地利用平衡困境产生的动因进行了讨论,以此作为探索该区域土地利用平衡途径的基础。 (1)要实现区域内的土地利用平衡就要较好地解决和协调“耕地保护、经济建设和生态环境”间的矛盾,现阶段主要通过土地开发、整理和农业结构调整力拓后备土地资源空间,用于弥补耕地、园地、林地因建设占用造成的减少,实践表明土地开发整理(复垦)已经成为重庆市近年来增加耕地的首要途径,是实现区域内土地利用平衡的重要源泉。 (2)随着城镇化和工业化的不断推进,在新的经济环境背景下,实现土地利用平衡过程中也出现或存在新的不适:城市扩展中占用大量耕地且浪费严重,2004-2007年间重庆市新增建设用地来源中平均约有52%来源于耕地减少,说明重庆市建设扩张属耕地高消耗类型,建设占用耕地情况严重;农村建设用地利用不规范且浪费严重,在农村人口不断减少的同时,人均建设用地却逐年增加:土地利用效率低下且粗放式经营严重,2008年重庆城市土地产出率为11.97亿元/平方公里,远远小于其它三个直辖市;土地利用协调不力且用地布局不合理,重庆市工业用地比重过高,而住宅、道路基础设施、环境绿化用地等比重过低;土地后备资源的挖潜难度且成本渐增,新增耕地率从2000年的62.64%下降到2008年仅为18.57%,且土地后备资源的挖潜成本却不断增加;随着土地整理的深度和广度不断扩大,土地整理中生态损耗凸显且日益严重。 (3)现阶段重庆市土地利用平衡的最大困境是经济发展导致的农地非农化与耕地保护、生态安全之间的矛盾,究其产生的动因与土地利用过程中相关利益主体的行为倾向和博弈行为有着直接的关系。研究表明市场经济宏观调控下的非农化进程以及区域土地的合理高效利用,将更多的灵活经营权交给了地方政府。因此,地方政府必须改革和完善相关政策制度以及土地利用方式,核心是力拓后备资源,盘活存量资源,不仅能有效解决经济建设和耕地保护的两难困境,而且可以有效地保护生态环境,实现区域土地利用平衡。 3.土地利用平衡途径探析 本研究提出了两种土地利用平衡的途径,即“宅基地换住房、承包地换社会保障”土地流转模式和综合国土整治。 (1)通过采取“宅基地换住房、承包地换社会保障”的土地流转模式,可以实行规模化经营,既可以给农户带来稳定且明显的增值收益,也可以给地方政府创造各种效益,这些有形和无形的效益远远大于创新的支出成本。所以,农户构成的初级行动团体和基层政府构成的次级行动团体都会积极参与土地流转制度创新。并且通过“宅基地换住房、承包地换社会保障”土地流转模式,可以促进集约节约经营,盘活农村存量建设用地,实现资源的优势互补,缓解重庆市经济发展对耕地的占用,为突破土地资源制约区域经济社会发展提供了较好思路,符合现阶段重庆市土地利用平衡发展方向,是实现区域土地利用平衡的较好途径。但值得注意的是该士地流转模式是在城乡统筹背景下土地利用方式和管理上的新尝试,并没有打破现有农村土地产权关系。同时其也面临着严格的约束条件:地方政府需要具备雄厚的财政实力,土地预期收益较为乐观,农民拥有稳定的非农就业机会,三者缺一不可。 (2)通过对综合国土整治前后耕地质量的变化、耕地集约利用水平、城镇土地高效集约利用水平以及土地利用环境友好状况进行比较评价。预计整治后耕地综合质量可以得到比较明显的提高;耕地集约利用水平和城镇土地高效集约利用水平将明显上升;土地利用环境友好将处于较高的状态,并有向更好方向发展的趋势。此外,综合国土整治还可以获得较好的经济社会效益以及较高的生态服务价值。由此可见综合国土整治可以提高研究区耕地质量,土地集约利用程度以及土地利用环境友好状况,符合土地利用平衡的理念。 通过对现阶段重庆市土地利用平衡途径的探索,可见无论是“宅基地换住房、承包地换社会保障”土地流转模式还是综合国土整治,都有利于实现耕地资源保护和可持续性发展,有利于实现土地高效集约利用以及土地资源生态环境友好,是促进重庆区域土地利用平衡的重要途径。 4.土地利用平衡保障机制 从利益激励、社会保障、技术支撑和监督管理等四大方面进行分析,构建了重庆市十地利用平衡保障综合机制。 (1)建立和完善利益激励机制需要明晰农村土地产权,改变目前“高流转、低保有”的税赋结构,建立政府主导下的资源要素交易平台;建立和完善社会保障机制主要体现在土地管理公众参与制度的建立、失地农民社会保障体系的健全以及长效农业保险保障体制的构建等;建立和完善技术支撑机制主要体现在全面完成土地利用规划、规划修编、地籍调查和土地定级估价等工作的基础上,建立重庆市土地利用动态监测体系、重庆市土地利用规划管理系统以及基于GIS的城镇土地估价信息系统等;建立和完善监督管理机制,包括健全地方政府行为监管、土地市场交易监管和土地执法全面监管等。通过四大机制的建立和完善,最终保障土地利用平衡的顺利实现。 (2)在建立和完善重庆市土地利用平衡保障机制过程中,政府应加大平衡资金投入,鼓励民营主体和非政府组织进入土地流转和土地整治,并协调参与主体间的利益均衡,改善土地流转和土地整治的运行环境。同时,非政府组织要促进多集团对话、最大限度动用社会参与资源的优势,以使重庆土地利用平衡框架能在多方参与、多元化投资和多门监管的健康运行。政府和非政府组织间通过合作进行重庆土地资源的利用,不仅维护了各参与主体的利益,提高其参与的积极性,而且更重要的是促进了区域土地利用平衡。 综上所述,本文从土地资源合理利用和土地资源的可持续利用的角度丰富和完善了土地利用平衡的内涵;从土地流转和土地整理两方面探索了土地利用平衡的途径;从利益激励、社会保障、技术支撑和监督管理等方面建立和完善了土地利用平衡保障机制。但事实上促进土地利用平衡的途径还有许多,并且无论是“宅基地换住房、承包地换社会保障”还是“综合国土整治”都是在城乡统筹背景下土地利用方式和管理上的新尝试,并没有改变现有农村土地产权关系,对农村土地产权改革深入不够。因此,今后应继续从多角度特别是从农村土地产权改革的角度,探索土地利用平衡的其他途径及其广适性,以此为区域经济社会、人口、资源可持续协调发展提供新思路。
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