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《西南大学》 2011年
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农村教育投入:绩效、机制与模式

杨斌  
【摘要】:本论文是关于农村教育投入问题的理论与实证研究。在深入考察中国农村教育发展现实以及国内外相关研究的基础上,通过回顾与借鉴教育投资理论、公共产品理论、公共选择理论、教育公平理论,本文系统地建立了农村教育投入绩效研究的理论分析框架;规范性地定义和阐释了农村教育投入绩效的概念内涵,揭示了农村教育投入绩效的形成机理,并构建了农村教育投入绩效评价体系;运用定性和定量分析方法,从充足性、公平性、效率性和效益性四个维度,重点分析并综合评价了中国农村教育投入绩效,深入剖析了影响与制约中国农村教育投入绩效提升的障碍及其形成的直接与深层原因;进而根据中国农村教育发展的迫切需要,构造了中国农村教育投入模式,并重塑了中国农村教育投入机制;最后,以提升中国农村教育投入绩效为目标,提出了配套的政策建议。 一、研究的基本结论 1、农村教育投入对农村经济增长具有明显的推动作用农村教育投入对农村经济增长提供了强有力的支持,是农村经济发展的重要源泉之一。通过对全国30个省(自治区、直辖市)农村教育投入的面板模型分析表明,1998~2008年间,伴随着农村教育投入水平的提高,农村经济发展水平也稳步提升,教育投入成为农村经济增长的重要源泉。实证研究结果表明,全国所有省份的农村教育投入对于农村经济增长都有明显的正向推动作用。其中农村教育投入对农村经济增长贡献率最大的山东和上海两省(市),农村教育投入每增加1%,可以带来农村经济超过1%的增长,农村教育投入的经济效益极为明显。从全国的总体水平来看,农村教育投入每增加1%,农村经济也可以实现平均0.64%的增长。由此可见,加大农村教育投入,提升农村教育投入绩效水平,是促进农村经济发展的有效途径。 2、中国农村教育投入绩效存在着明显的偏差通过对农村教育投入绩效的实证分析与综合评价表明,中国农村教育投入绩效存在着明显的偏差。农村教育投入绩效的偏差主要表现为:农村教育投入力度明显不足,无法充分满足农村教育发展的需要;农村教育投入结构失衡,城乡间、地区间投入结构不合理,严重影响教育均衡发展与教育公平的实现;农村教育资源利用效率不高,造成教育资源的进一步短缺,等等。而产生绩效偏差的直接原因是:财政与事权不统一,政府投资主体重心偏低,造成农村教育投入的体制性短缺;教育转移支付制度不完善,规模偏小、形式单一、缺乏有效监管,导致转移支付手段的收效甚微;监督机制不健全,预算约束力软化,加剧了农村教育资源的短缺。从深层次来看,造成中国农村教育投入绩效偏差的根本原因是城乡二元社会经济结构,在这种“二元结构”下,经济、政治、文化、教育等各方面凸显“城市取向”,由此衍生的二元化的教育结构与教育发展战略的“重城轻乡”导致农村教育被“边缘化”。 3、明确政府对农村教育投入的主导地位及其责任是影响农村教育投入绩效的关键因素从理论上讲,虽然不同类型的农村教育形式所具备的公共产品性质有所不同,但无论是义务教育还是非义务教育,普通教育还是成人教育、职业教育,都是农村社会经济发展所必需的,并且都具有明显的外溢社会效益。一方面,按照受益原则,作为社会公共利益代表的政府,就有责任为这一部分效益支付成本,承担投资责任;另一方面,按照能力原则,政府集中的财政收入,在国民收入分配中居于主导地位,政府理应成为教育投入的主要负担者。尤其是在当前农村经济发展滞后、农民收入不高、农村家庭承受能力较差的现实背景下,政府有责任维护社会公平与教育公平,保证每个农村受教育者也有公平接受教育的权利和机会。从实证研究的结果来看,通过对中国农村教育投入的充足性、公平性和效率性绩效的分析表明,政府教育投入主体地位不明确、责任不清晰是制约农村教育投入绩效的关键因素。因而,只有全面理顺农村教育投入的主体关系,明确政府对农村教育投入的主导地位及其责任与义务,才能为农村教育发展提供坚实的投入保障。 4、相对集中型教育投入模式是适应中国农村教育发展需要的理想选择长期以来,我国采取“地方负责,分级管理”的分散型教育投入模式,农村教育主要由县乡级基层政府负责,政府教育投入重心过低且财权与事权不统一导致农村教育投入不足,而地区之间经济实力的差异又造成农村地区之间教育发展的不均衡。构建以集权为主导、以分权为主体的相对集中型农村教育投入模式能有效防止各级政府的错位和缺位,保障农村教育投入的稳定来源,切实保证农村教育的健康持续发展。一方面,根据公共财政关于政府间集权与分权理论,分权与集权相结合有利于同时调动中央与地方的积极性,另一方面,以集权为主导、以分权为主体符合农村教育外溢性强的特征,有利于平衡各地农村教育的发展。以相对集中型教育投入模式为核心,积极鼓励与引导社会力量参与,完善政府主导下的多元农村教育投入体系不仅是农村义务教育投入的保障,也是农村非义务教育的合理选择,有利于农村教育的全面发展与进步。 5、完善农村教育投入机制是保障农村教育投入的核心虽然近年来党和政府不断地推动着农村教育管理体制的改革,但是这些改革多是纲领性、宏观性的或者是阶段性、局部性的,缺乏系统、全面的制度建设,难以形成对农村教育发展的稳定保障与持续动力。目前农村教育投入中仍然存在着投入主体责任不明晰、教育投入不足、教育资源配置不合理等问题,在一定程度上影响了农村教育投入成果的巩固,不利于农村教育事业的健康发展,必须从理顺机制入手全面解决农村教育投入的主要矛盾。重塑农村教育投入机制,完善农村教育投入保障、管理运行、监督约束等方面的规则体系,是促进农村教育优先发展和城乡教育均衡发展,实现教育公平终极目标的核心。 二、研究的政策建议 1、健全农村教育投入模式,强化政府的农村教育投入责任(1)强化以政府为主、多元主体共同投入的农村教育投入模式。理顺政府主体与非政府主体之间的关系,坚持政府对农村教育投入的主要责任,并合理划分不同类型农村教育的投入责任。(2)理顺各级政府主体之间的关系,明确各级政府对农村教育的投入责任与负担比例,构建相对集中的政府投入模式。 2、完善农村教育投入机制,加大农村教育投入保障力度完善农村教育投入的规则体系和运行方式,形成“责任明确、保障有力、管理有序”的农村教育投入机制。(1)完善包括责任分担机制、投入增长机制、转移支付机制、投入激励机制等在内的农村教育投入保障机制,以充分满足农村教育发展对人、财、物的需求。(2)完善包括预算管理机制、经费拨付机制、资源管理机制、绩效管理机制等在内的农村教育投入管理运行机制,全面提高农村教育资源使用效率。(3)完善包括法律监督机制、行政监督机制、内部监督机制、社会监督机制等在内的农村教育投入监督约束机制,确保农村教育投入的有序进行。 3、加强农村教育投入绩效管理,提升农村教育投入绩效(1)完善农村教育投入绩效管理的制度建设,明确绩效评价的组织方式、工作程序、评价规则、结果应用以及相关行为主体的权利与义务。(2)建立农村教育投入绩效评价的激励机制,促使政府部门和农村学校及个人主动提高工作积极性和改善工作态度。(3)构建系统的农村教育投入绩效评价体系,确保农村教育投入绩效评价结果的科学性与合理性。(4)建立信息披露机制,增加绩效评价结果的权威性、透明性和公正性。 4、推进教育管理体制改革,提高教育“软实力”全面贯彻党的十七大精神和国家教育发展战略,按照教育优先发展、建设人力资源强国的目标,深入推进教育体制改革和制度创新,提高教育的“软实力”。(1)健全教育优先发展的体制机制,充分保证社会经济发展规划优先安排教育、财政资金优先投入教育、公共资源优先满足教育。(2)完善教育行政管理体制,进一步转变政府职能,改革政府治理模式,积极推进科学民主决策,建立教育依法行政的架构,大力推进依法治教、依法治校。(3)优化国家教育结构体系,全面推动各类教育的发展。(4)深化学校内部体制改革,建立现代学校制度。(5)健全教育公平的实现机制,促进农村教育事业的快速发展,扶持贫困地区和民族地区教育。(6)构建终身教育体系,大力推进全民学习、终身学习。 5、完善相关法律法规,依法保障农村教育投入构建完善的教育法律制度和规范体系,为农村教育投入提供可靠的保障。(1)尽快制定《教育投入法》,将农村教育投入真正纳入依法实施、依法监管的法制化轨道。(2)鼓励地方适时建立地方性的教育投入保障条例或实施细则,因地制宜,量力而行,保持教育事业的持续协调发展。 6、优化农村教育投资环境,鼓励与引导民间教育投入规范政府的管理行为,加大对民间教育投入的支持、服务和管理力度,为民间教育的发展营造良好的环境。(1)营造优惠的政策环境,提高社会主体对农村教育投入的热情,最大限度地发挥教育资金的使用效益。(2)营造公平的竞争环境,全面废除和修改各种歧视、阻碍民办教育发展的政策和规定,构建对公立学校和民办学校一视同仁的政策体系和管理平台。(3)营造有序的发展环境,加强对民办教育的管理与引导,促进民办教育的有序发展。 7、创新农村教育融资方式,拓展农村教育投入来源渠道政府及其他农村教育投入主体均有必要进一步广开财源,拓展新的筹资渠道与方式。(1)开征教育税,从法律层面上解决教育经费的可靠来源。(2)开办教育银行,以政策性金融手段服务教育,有利于弥补商业性金融的不足,扩大农村教育投入的资金来源。(3)发行教育彩票,迅速积累大量社会闲散资金,有效地弥补农村教育投入的不足。 三、研究的主要创新 1、在传统“3E”与“4E”原则的基础上提出了切合中国农村教育现实的新“4E”原则论文认为,传统的“3E”、“4E”原则虽然对于教育投入具有普遍的指导意义,但是并不能完全切合中国农村教育的现实及发展的需要,必须要有所发展。于是论文提出了更适合指导中国农村教育投入绩效评价的新“4E”原则:充足性(Enough)、公平性(Equity)、效率性(Efficiency)和效益性(Effectiveness)原则,并以此作为论文绩效评价的目标。 2、初步建立了农村教育投入绩效评价的框架体系论文从农村教育投入绩效的内涵出发,依循农村教育投入绩效的形成机理,建立了一个多维度、多层次的绩效评价体系。一方面以充足性、公平性、效率性和效益性为目标分析与评价农村教育投入绩效,另一方面从投入、配置、产出和效果四个方面架构农村教育投入绩效指标体系并实施综合绩效评价,增强了评价的可信度与参考价值。 3、构建了基于粗糙集与信息熵的农村教育投入绩效评价模型论文创新地在农村教育投入综合绩效评价中引入粗糙集理论和信息论,运用粗糙集与信息熵相结合的方法构造了一个绩效评价模型,使模型的评价结果更客观、评价过程更简化。
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