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《西南大学》 2008年
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土地储备经济分析

刘明皓  
【摘要】: 我国城乡土地产权二元分割体制成为制约当代中国经济健康发展的瓶颈。作为我国城市土地使用制度的一项创新,在目前大的制度背景下,如何通过土地增值收益分配制度的改革弥补因为产权制度缺陷带来的弊端是土地储备制度需要正视的一个问题。从某种意义上说,土地储备制度的成功与否,处决于能否处理好土地增值收益分配问题。在城市化、工业化进程的快速推进,建设用地需求日益增长,粮食安全受到普遍关注的宏观背景下,坚持科学发展观,加强土地资源集约利用和优化配置已成为保证我国经济社会持续发展的必由之路。土地储备已经成为我国土地理性利用和优化土地结构的重要手段,许多城市已经成功推行土地储备制度,然而我国土地储备制度在实行中存在两个基本问题,即土地储备的资金导向性问题和投资导向性问题,加之地方政府盲目追求“以地生财”引发的强大的土地扩张动机和行为,可能导致用地配置效益低下,并使土地储备规模超出其合理的承受范围,蕴藏着巨大的金融风险。进行关于储备土地的增值机理,增值收益的分配和土地储备适度规模等方面的研究对改进我国的土地储备制度,增强土地储备的宏观调控功能具有重大理论与实践意义。重庆市作为西部地区唯一的直辖市和统筹城乡综合配套改革实验区,经济发展迅速,土地供需矛盾突出,加强土地储备的理论与实证相结合的研究,具有很强的现实意义。本研究以我国土地储备制度存在的问题为切入点,以土地经济学、制度经济学、产权经济学为理论基础,揭示土地储备制度发展的动力机制、土地的增值机理,探讨土地储备过程中增值收益的合理分配问题:依据土地供需原理和集约、节约利用原理,以重庆市为研究区域,探讨土地储备的适度规模的确立与土地储备地块的选择、经济评价方法,以期为土地储备制度健康发展提供理论与实证参考,为土地储备规划与计划制定提供方法和决策依据。主要研究结论如下: (1)土地储备制度发展的动力系统分析与储备环节经济分析 通过对近年来我国土地储备机构成立的数量、土地储备面积和增值收益等方面的动态分析,揭示我国土地储备演变的特点。文章利用需要—利益理论,构建了土地储备动力函数模型。分析表明我国土地储备制度的形成与演变是多种动力因素相互交错,相互作用的结果。在多种动力因素中,生产力的发展是土地储备制度的客体动力;需要和利益是土地储备制度形成的主体动力,其中,地方政府对土地增值收益的追求与发展地方经济的客观需要是推动土地储备制度形成的核心动力:博弈力是土地储备制度形成的直接原因,环境动力影响土地储备制度变迁的发生和进程。指出在今后土地储备的具体实践中,应充分发挥利益的动力机制作用,克服利益冲突的负面影响:应采取有力措施进一步加强土地储备制度的宏观调控。 利用供求原理与土地价格理论,分析土地储备主要环节对土地市场的影响,得出结论:政府合理的土地储备行为有利于校正扭曲的市场价格和加强有形市场的建设,对市场机制的形成和完善产生积极的影响,但也可能产生一些制度风险。由此政府需要加强整个土地产市场的监测与管理:逐步加快土地取得特别是土地征用方式的市场的市场化进程:切实明确政府土地储备的目标定位;加强储备过程的成本控制;规范储备操作程序、完善储备环节、降低储备风险。 (2)储备土地增值机理与增值土地收益分配分析 利用经济学原理分析了储备土地增值的主要原因,构建了TLSUP土地增值函数。该函数较好的揭示了储备土地价值的增值机理。 依据可持续发展理论,将农用地价值分为经济价值、社会价值和生态效用价值。通过增量储备过程中土地增值机理和土地价值补偿问题的深入剖析,发展了一种土地储备过程中,征地补偿标准的计算方法。依据土地价值形成来源,将储备土地增值分为两大部分,一部分是“相对增值”,另一部分是公共增值,并建立了“相对增值”和公共增值的计算模型。从农用地的价值构成看,相对增值是本应该属于农民所有,由于农民的利益没有得到合理补偿而得到的增值。它在数量上表现为,农用地理论价值与实际征地补偿标准之间的差值。公共增值是指在土地储备的土地征用过程中,由于政府的公共投入导致的投入增值和由于经济发展、人口增加、需求增长而导致的自然增值,它在数量上表现为一级市场出让价与农用地理论价值之间的差值。 利用重庆市2002-2006年的土地储备交易数据和相关资料,采用Excel和Spss软件对数据进行统计分析,评估一定时期农用地可持续发展价格,依据上述土地增值计算模型,用实证的方式测算储备土地的“相对增值”量和公共增值量。 测算出近年来农民集体土地在征收环节的相对增值占增值总量的46%;公共增值占增值总量的54%:即有46%左右的增值收益是政府的制度性租金;54%是公共增值部分。研究结果中的相对增值部分与在拥有农地完全产权,在完全竞争市场条件下,假设买卖方要价能力相等的情况下,能达到兼顾效率和公平的最优补偿标准评估值基本一致。研究表明,目前的土地储备制度的实施,实际上还是采用的低成本的城市化道路,现行土地征地补偿制度对农民利益损害严重。将现有增值收益的接近一半拿来支付给失地农民是合理的,增值收益的其余部分由政府在其它利益主体中统筹安排,并应尽量考虑农业发展。 要改变现有收益分配不合理的现象,最根本的是改革现有的土地使用制度,通过设置农地用途转变发展权,允许农村集体土地参与城市建设,改变国有土地一统城市天下的局面,建立城乡统筹的土地管理制度与土地储备制度,可以达到改变土地增值收益合理分配问题。 (3)土地储备的适度规模问题 根据土地储备方式不同将土地储备规模分为规划控制规模和开发性储备规模两种类型。文章首先提出了一种基于集约和节约利用的土地储备控制规模的预测方法。它包括三个基本步骤,即预测城市建设用地的总供给和总需求;评估土地集约和节约利用潜力:预测储备土地规划控制规模。 以重庆市都市圈为研究样区,利用重庆市1997—2007年的土地利用数据,人口增长数据、土地出让数据和经济统计数据等,采用Excel和Spss软件对数据进行统计分析,参照一定时期土地集约和节约利用指标,综合考虑一定时期土地市场的供给与需求来预测土地储备的规划控制规模。结果表明,重庆市都市圈未来15年的土地增量储备理论极值为16657.42公顷,存量土地储备规模的理论极值23462.58公顷,总的土地储备规模可以达到40120公顷。研究认为,土地参与宏观调控,不仅要调控土地供给,而且还必须调控土地需求。应该采用“以供给引导需求”的土地规划方针。通过集约和节约利用的土地储备规划控制规模可以有效的从土地的供给方面引导城市建设用地需求从增量扩张到内涵挖潜。 文章接着提出了开发性土地储备规模的预测思路和方法。在对经营性用地需求和经营性用地的供给进行分析的基础上,对重庆市开发性储备规模进行了预测。研究表明到2020年重庆市都市圈每年需要经营性用地大约为1014.20~(hm~2)。根据城市规划和土地利用总体规划确定的都市圈年均可新增经营性用地供应量(943~(hm~2))。如果通过旧城改造,经营性用地需求基本上能够达到供需平衡。 通过对城市用地的可供性进行分析与评价发现,排除现有建设用地,排除已经储备地块,得到储备用地潜力中的可供性用地总面积为11128.38~(hm~2),即平均每年可供储备的增量土地大约为700公顷左右(695.52~(hm~2))。 在已知供求情况和开发周期假设条件下,利用土地储备适度规模的计算模型,得出重庆市开发性储备适度规模在2400公顷左右为宜。研究表明,对储备用地的规模的预测及储备用地供应计划的制定可以建立在对城市土地需求特别是经营性用地需求和经营性用地的供给基础上。当然具体储备规模还受储备资金等其他因素的影响。 (4)以重庆市旧城区600公里为研究范围,以1:20000重庆市交通、人口等地图为基本分析图件,借助遥感判读的方法对存量储备潜力地块进行筛选,通过数据采集,利用MAPGIS软件建立土地评价的基础数据库,借助一些经济评价模型,评估土地利用级别,通过收集土地利用交易样本,验证土地利用等级并评估储备潜力地块现值和预测增值量。在土地经济评价过程中,建立了评价指标体系,并对土地利用交易样本进行修正。 依据现行城市建设和投资特点,依据投入产出原理,从资金自求平衡的角度出发,以重庆市渝中区为例,制定旧城改造与存量土地储备规划。研究表明,利用GIS能较好的解决影响土地价值的因素的综合评价问题,为土地储备科学与快速决策提供便捷工具。
【学位授予单位】:西南大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2008
【分类号】:F301

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