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我国社保基金管理模式的新探索

蒋琰  
【摘要】:健全的社会保障制度是应对人口老龄化加速发展的必然选择,是经济体制改革不断深化的有力保障。我国现行的社会保障制度经过二十多年的改革已初步建立起来,但保障覆盖面窄,保障水平低,社保基金的缺口不断增大,社保基金保值增值困难,远远不能满足社会发展的要求。如何加强社会保险基金的管理,通过有效地投资运营,实现基金的保值增值,成为完善我国养老保险制度的迫切需要。由于我国养老保险制度实行统账结合,社保基金管理对象涉及统筹账户和个人账户两种不同性质的基金,使得养老保险基金管理成为一个相当复杂的综合性问题。目前我国的社保基金没有明确的管理主体,征缴标准不统一且缺乏相应的法律保障,运营效率低下,投资渠道单一和监管机制不合理,导致社会保障政策目标难以实现。因此我国社会保险基金管理模式急需变革,以真正发挥部分积累制的优越性。为了解决这一问题,必然要对社保基金进行有效的管理,采取适合的社保基金管理模式,对社保基金进行高效、统一、合理的投资运营,保证其保值增值。 本文用规范分析法梳理了相关的研究文献,考察了国外典型社会保险基金管理模式及我国社保基金管理模式现状,针对目前我国社会保险基金管理中的问题,围绕社会保险基金管理体系与现行运作模式进行一些尝试性探讨。同时运用比较归纳分析方法,认真比较分析国外社保基金管理模式的优劣势,以及对我国的适用性进行讨论,试图通过比较分析,借鉴其先进经验,探索符合我国现实国情,经得起实践考验的科学养老基金管理方法。最后运用抽象与具体的分析研究方法。从具体的现象比较分析入手,抽象出事物的本质,而后将抽象出的事物本质结合中国实际导出相应问题的解决思路。提出社保基金管理的一种新型模式——社会保障政策性金融机构,并从账户管理、.投资运营、监管机制、社保基金管理等多个角度来进行讨论。希望能对我国社保基金管理提供一些更新的思考角度。 全文除导论外分为五个部分: 第一部分:首先回顾中国社会养老保险制度的历史沿革及管理模式的变迁,大致分为三个阶段,简述各阶段的特点。其次,将当前中国社会养老保险基金分为四部分:社会保障基金、统筹账户、个人账户、企业年金,并详细阐述了各部分当前的管理模式。最后,探讨了当前的社保基金管理模式中存在的问题。从管理主体方面看,我国社会保障事务为两家主管、多方协管的格局,但其纵向和横向的管理职责划分不清,集行政管理、基金运营、基金监管于一身,政事合一,效率低下。从社保基金运营来看,社保基金投资手段单一、投资范围狭窄、投资结构不合理;并且社保基金管理分散,增大了管理成本和难度,降低了管理效率,难以实现规模投资效益;此外,社保基金管理的透明度低,信息披露不完全,导致寻租行为。从社保基金监管来看,我国的社保基金监管法律建设滞后,立法层次低,缺乏权威性和较高的法律效力。社保基金监管属于多部门分散管理,监管机构明显缺乏独立性,各部门之间缺乏有效的沟通协调机制和信息共享机制。社保基金缺乏中长期预警机制,风险管理能力薄弱。 第二部分:考察了国外典型社会保险基金管理模式,阐述了智利模式、瑞典模式、新加坡模式,对模式的运行情况、管理有效性进行述评。从公营与私营、投资组合、投资收益等方面认真比较分析国外社保基金管理模式的优劣势。根据比较分析,各国社保基金管理呈现出以下几个趋势:一、社会保险计划的市场化趋势;二、社保基金投资管制宽松化趋势;三、社保基金投资组合多元化趋势;四、金融危机下国外社保基金的调整趋势。并对我国的适用性进行讨论,从中得到了以下几点启示:一、必须根据本国实际国情选择社保基金管理模式;二、社保基金监管机构应与其经营机构分开;三、社保基金进入资本市场是必然选择;四、必须转变政府管理职能,保持适度干预。 第三部分:对政策性金融机构进行理论分析,回顾了国家干预理论发展的三个历史阶段,在此基础上简述了政策性金融机构的产生与发展,探讨了政策性金融机构的理论基础。从政府宏观职能、社保制度完善、社保基金管理、管理社会化等几个方面探讨了创建社会保障政策性金融机构的必要性,与此同时从政府职能转变、资金来源、实施条件、文化心理等方面阐述了创建社会保障政策性金融机构的可行性。 第四部分:提出了创建独立的法定机构——社会保障政策性金融机构的构想,社会保障政策性金融机构具有“国家信用,政府目标,市场运作,自主经营”的性质。文中探讨了其主体地位、法律保障、资金独立、三权分离、外部监管,与现有管理模式进行了比较。并从经营模式、业务范围、资金管理、账户管理、投资模式、监管模式、风险评估等多个方面逐一进行了探讨性的论述。根据社会保障政策性金融机构所管理的资金性质、资金结余情况、使用周期、流动性,将社保基金分成短期、中期、长期三类,根据使用周期、使用特点,探讨了各类基金的投资组合。建议建立一个独立的、强有力的社保基金监管委员会,负责对社保政策性金融机构的外部行政监管;完善监管法律体系;健全内部控制制度;建立监管指标体系和市场准入制度。同时从外部和内部分析了社保政策性金融机构的风险,创建了社保政策性金融机构的风险管理体系。 第五部分:分析了实现社会保障政策性金融机构的现实障碍:一、不健全的社会保险法律体系;二、不完善的社会保障制度;三、不完善的资本市场;四、监管失效的社会保险基金监督体系。提出了相应的改进措施。 本文的创新点:一是提出并论证了社保政策性金融机构这一社保基金管理模式,并从法律保障、资金独立、三权分离、外部监管等多个方面逐一详细论述了该模式的运作框架,具有一定的可操作性。二是实践上的创新。从其经营模式、业务范围、资金管理、账户管理、投资模式、监管模式、风险评估等多个方面提出创建社保政策性金融机构的具体措施。三是根据相互制约的原理,把多种有效的监管方法组合起来,针对社保政策性金融机构设计了完整的风险管理组织体系。


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