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《西南财经大学》 2011年
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突发公共事件中公共利益与私权冲突的法律平衡

牛忠江  
【摘要】:突发公共事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。突发公共事件应对法治化是人类应对突发事件历史经验和理性思辨的选择,是符合社会发展内在规律的制度回应,是人类社会共同的理想追求。突发公共事件应对中无可回避的是公共利益与私权的冲突,法律作为社会关系调整的制度安排,如何在公共利益与私权的天平上保持平衡?如何约束突发公共事件中公权力对私权的恣意进而引导公权力以公共利益和个人权利为依归?尽管答案不尽相同,但其关键路径离不开法治的规诫。 亚里士多德曾言:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从;而大家服从的法律又应该本身是制订的良好的法律。”但是,评判法律为“善法”的标准是什么?普遍服从的依据又在何处?更为重要的是,在突发公共事件导致的非常态社会中,如何在传统的国家与社会二元结构中,依靠法治来达致公共利益与私权的相对平衡?如何在应对突发公共事件本身造成危害的同时,又对紧急权力滥用可能造成的危害加以法律规制?依循何等原则对突发公共事件中公共利益与私权冲突进行法律平衡?凡此问题,本文试图给予理论上的解释和回应。 本文在充分占有国内外文献的基础上,以突发公共事件中公共利益与私权的“冲突——平衡”为主线,遵循“提出问题→分析问题→解决问题”的论证路径,综合运用概念界定、比较研究、实证分析与历史考察等研究方法,层层递进的展开论述。除导论和结语外,本文共分6章展开: 第1章:突发公共事件中公共利益与私权冲突的基础理论。本章主要是对全文立论所需的基本概念的内涵、外延以及特征和分类进行规范分析,继而梳理公共利益与私权的关系样态,为后文的研究奠定理论基础。研究认为,公共利益是指关涉社会公众生产生活、为社会公众普遍享有,符合社会全体或大多数成员需要,体现他们的共同意志,能够满足主体需求的一定性质的利益。公私法的划分为我们提供了审视法律规则体系的视角,其目的是为了凸显私权的独立自治,严防国家公权力的不当干预。公共利益与私权的关系是辩证的,彼此对立、互动、平衡又统一,私法为基础,公法居优位。二者之所以存有冲突,是因为存在权益冲突,公共利益的实现往往会对私权构成限制,其解决之道在于二者之间的平衡。 第2章:国外突发公共事件中公共利益与私权冲突平衡的域外经验借鉴。本章主要是对国外突发公共事件应对中公共利益与私权冲突平衡的历史变迁和现实立法进行考察,同时进行案例实证分析,为我国提供域外经验之借鉴。西方突发公共事件应对历史悠久,从古罗马独裁官制度开始,经由中世纪“围城状态”,再到近代的一战和二战以及当下各国的突发公共事件应急立法,发展脉络清晰,逐渐呈现法治化之趋势,且具有公众参与充分、权力配置合理和重视人权保障等表征。但不可否认,无论是美国“9·11”后的国家安全保障还是南非紧急状态下药品专利强制许可抑或日本9.0大地震核泄漏危机处置,都遮掩不住公共利益与私权的紧张和冲突。 第3章:公共利益与私权冲突的理论检视。本章主要侧重于从理论维度,分析我国不同社会历史发展阶段中公共利益与私权的关系变化,从规范分析的角度对公共利益与私权的适用论域加以阐释,并对公共利益与私权的宪法规范效力进行论证。研究认为,自先秦至明清的古代自然经济到计划经济体制时期和市场经济体制时期的历史演变,私权对公共利益经历了“遵从一依附—互动”的变迁路径。基本权利效力可以直接适用于国家权力和私人领域,人权等基本权利即使在紧急状态中也不得克减,人权保障原则在突发公共事件应对中担纲合法性和正当性之评判标尺。宪法文本上公共利益的内涵、价值、应用、表现形式等具有诸多特殊性:公共利益在形式上必须通过法律加以规制;公共利益的优先性并不是当然逻辑,其终极归宿在于保障公民权利;公共利益原则兼具道德指导和法律规范的双重功能。 第4章:我国突发公共事件中公共利益与私权冲突的现实考察。本章是在国外经验考察和理论分析的基础上,分析了我国突发公共事件应对的立法现状和法治化发展趋势,并结合案例对突发公共事件中公共利益与私权的冲突进行具体分析。首先指出突发公共事件应对法治化趋势是市场经济、民主政治和社会发展规律的制度诉求,突发公共事件应对法治化是一种学说,更是一种实践,并在我国不断实践和推进,已经初步形成结构合理、体系完善的突发公共事件应对法律框架;其次,公共利益与私权的合理动态平衡才是治理的理想状态,突发公共事件中公共利益对私权的限制既有逻辑正当性,也有理论基础和法律依据,但是这种限制必须遵循一定的条件和规范制约,应该秉持利益平衡精神和人权保障之原则,从限制内容、限制目的、限制形式、限制比例等方面审慎限制和平衡;最后,以“5·12”汶川特大地震、“非典”事件等案例为实证样本,深刻分析应对突发公共事件中公共利益与私权冲突存在的问题,试图通过真实世界的具体个案来解释公共利益与私权冲突的运行逻辑。 第5章:突发公共事件中公共利益与私权的平衡。本章一方面介绍了突发公共事件中公共利益与私权冲突平衡的重要性,指出二者的动态平衡和良性互动是公共利益维护和私权保障的共同诉求;另一方面分析了突发公共事件中公共利益与私权冲突平衡存在的问题和制约因素。研究认为,保持公共利益与私权平衡是政治国家和市民社会的共同要求,人权保障是现代法治国家的首要制度价值,即使处于突发公共事件的非常时期亦不例外。但是在当下我国,囿于历史的、经济的、文化的和政治的多种诱因,国家公权力和公民权利这个“天平”一直未达到平衡,始终偏重公权力一方,继而呈现出“天平”失衡的态势。因此,对二者在宏观上进行平衡,在微观上进行具体规制是公共利益与私权法律平衡制度完善的重要任务。但是反观立法和实践,突发公共事件中公共利益与私权冲突的法律平衡在理念、规则、主体、方法、协同等方面尚有待完善,而立法“盲区”的存在、传统观念的影响以及政府运行体制和利益协调法律机制缺失等是导致突发事件中公共利益与私权冲突的成因。 第6章:突发公共事件中公共利益与私权冲突法律平衡的制度改进。本章主要分析了突发公共事件中公共利益与私权冲突平衡的基本原则、具体制度优化和配套制度建设。研究认为公共利益与私权的冲突,是国家(政府)与社会(公民)的二元构造在突发公共事件中的映照,唯有将二者纳入民主法治和人权保障的宪政才是恰当的路径选择。基于原则的普适性、指导性和特殊性,认为法治原则、比例原则、正当程序原则、个案判断原则、基本权利不得限制原则以及利益平衡原则是突发公共事件中调整公共利益与私权冲突的基本原则;对于突发公共事件应对以及公共利益与私权冲突法律平衡的制度完善,从公共利益与私权冲突制度优化和配套制度建设两个层面进行了具体的制度设计。 本文可能的创新之处: 1、研究视角的创新。 通过对国内外文献综述发现,公共利益研究的视点多局限于当下热议的房屋拆迁、土地征收、知识产权等领域,本文将目光投诸于风险社会背景下突发公共事件中公共利益与私权的冲突及其法律平衡,以加强这一领域的系统研究。既有研究多是从某一个事件或者私权的某一个方面进行视角切入尚没有系统的对突发公共事件中公共利益与私权冲突及其法律平衡进行历史性梳理和专题性研究,选择这样的研究视角和问题探讨对深化和完善当下频繁发生的突发公共事件法律应对,具有一定的理论意义与现实价值。 2、研究观点和内容的创新。 首先体现为对公共利益的存在性加以系统的理论阐释。尽管学界对公共利益的存在提出了质疑,但鲜有学者对此给出充分的关注和理论回应。正是基于这种研究上的不足,论文对公共利益的存在性做了较为深入的理论探索;其次,对《突发事件应对法》颁行效果进行实证分析,就存在的配套制度阙如、权利和权力配置不合理等问题提出可能的改进建议;再次,由权利衡平和权利通约的视角对突发公共事件中公共利益与私权的冲突加以调整,是具有一定创新性的观点;最后,针对突发公共事件中公共利益与私权冲突的法律平衡提出的类型化利益衡量、公共物品供给中政府和市场关系的合理定位、多种社会规范和多方应急主体的协同联动等命题具有一定的创新性 3、研究方法论的创新。 突发公共事件中公共利益与私权的冲突与平衡离不开所依存的经济、政治和社会环境。本文对公共利益与私权的分析运用了法经济学、法社会学、政治哲学等方法综合进行论证;如运用法经济学方法论证针对恐怖分子刑讯的成本和受益以及与人权保障的法律选择;将规范研究植根于国内外典型突发公共事件案例的分析中,试图获得对经验实践的检验;再如运用政治哲学的立场和观点分析公共利益的内涵以及存在性、正当性问题以及社会学对冲突的定义和反思等等,这些方法的运用或许可以为问题研究提供一丝线索。 本文的不足和需进一步研究的问题: 一定意义上,公共利益与私权是建构公法和私法体系的基石,都是极具不确定性的法律概念,仅对公共利益与私权加以研究已是非常艰巨之事,何况在突发公共事件中对其冲突与平衡进行系统论述,如果没有深厚理论积淀和知识储备难以驾驭这一命题,加之突发公共事件和法治之间的内在紧张,更增添了选题论证的难度。基于上述困难,囿于本人的智识所限和能力之不逮,在论证上尚存在诸多遗憾,这也正是以后进一步完善和努力的方向。本文的不足和需要进一步研究的问题主要体现在以下几点: 一是对公共利益的概念界定没有进行更加细致和全面的界定,得出的结论值得推敲。公共利益是学术研究中日久弥新的话题,历经千年盛存不衰,必有其客观合理性。但是如何窥得公共利益的本质和全貌绝非一蹴而就,类似的还有突发公共事件中公共利益与私权法律平衡的机制如何设计等问题还有研究空间,尚需要进一步分析和研究。 二是囿于本人的知识结构和外语能力,对大陆法系和英美法系关于突发公共事件中公共利益与私权冲突的法律平衡资料涉猎不足,可能会局限研究视野,并使得论证的解释力和说服力不够周延,这也是今后应进一步强化完善的方向。 三是对策建议普适性有待提高。无论是理论上还是逻辑中,普适的理论很难提炼,大多数的理论或多或少只是一种语境性知识,正如维特根斯坦所言,要描述欣赏的构成很难或者不可能,因为要描述他的构成,就必须描述整个环境。正是在这个意义上,本文提出的一些对策建议并不能普适于所有突发公共事件,特别是涉及人为因素的群体性突发公共事件。对策建议的适用具有一定的选择性,提出的所谓“制度改进”可能只是一种参照,更甚者可能经不起实践的检验。这需要在今后研究中汲取更多的理论知识,运用更多的方法论,搜集更多文献资料和数据样本,以期提高对策建议的普适性。
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