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《西南财经大学》 2012年
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“土地财政”治理路径研究

单顺安  
【摘要】:土地财政是近些年来人们议论最多的事物之一,当然,绝大多数议论是围绕着土地财政所引致的一系列负面效应,其中与大多数民众联系紧密的负面效应是高房价和低水平的征地补偿。高房价和低水平的征地补偿严重地损害了作为国有土地主人的大多数民众的利益,与国家所秉持的国有土地应服务于民众的公共利益的理念相违背。同时,许多国家的土地私有制逐渐转向社会私有制,即基于公共利益和土地的公共性,政府会对土地私有产权的行使进行限制和干预。这些国家土地使用制度的发展趋势与我国土地财政所涉及的土地的现实表现形成了反差。上述种种状况促使我们去探寻土地财政的运行机制到底出了什么问题?公有土地是公共品吗?它和西方主流经济学所界定的“共同消费”的公共品有什么联系和区别?作为公共品的公有土地及其收入应怎样管理才是适度的,可取的?本论文包含导论部分共由六章组成,具体安排如下: 第0章,导论。阐述了本文的选题背景,对相关文献进行了回顾并作了简要评论;介绍了本文采用的主要研究方法、本文的研究思路以及论文的研究框架与内容;指出了论文的可能创新点与主要不足。 第1章,公有土地的公共品性质理论。有关国有土地是否为公共品的认识方面所存在的分歧性和模糊性,以及现实中的土地财政所引致的许多遭人诟病的问题的根源是对于公共品理论,还存在着某些认识缺陷。因此,须对公共品理论进行一次全面的再认识。有鉴于此,首先,本章在对公共品的定义、特征和分类进行文献述评的基础上,对公共品进行了重新定义,即基于满足方式的多样化,能够满足共同需求的物品;阐述了公共品的分类,即按照满足群体共同需求的直接和间接方式的公共品所表现出的形式的不同,将公共品分为消费型公共品和投资型公共品,消费型公共品在形式上表现为最终产品,而投资型公共品在形式上表现为公有制的投资品形式;阐述了公共品的特征,以及消费型公共品和投资型公共品的特征,公共品的特征表现为需要的共同性、受益的社会性,消费型公共品的特征表现为:满足方式的直接性、非竞争性、非排他性,而投资型公共品的特征表现为:满足方式的间接性、收益的绩效性、受益的普惠性;阐述了消费型公共品和投资型公共品的关系,主要涉及二者之间的联系以及区别方面的内容,具体而言,二者之间的联系包括相互转换、相互依赖、二者之间的优先排序、二者的融合性;二者之间的区别包括二者在公共品的分配、融资和配置方面侧重关注点存在差异、二者与共同需求类型的对应关系方面存在差异、二者在各自所带来的收益方面存在差异。其次,在上述分析的基础之上,从三个方面,即中国的公有土地使用制度使得公有土地具有投资型公共品的性质、满足社会成员基本的安身立命的共同需求使得公有土地具有消费型公共品的性质、土地使用价值的永久性满足了跨代的共同需求,进行了公有土地作为公共品的二重性分析,最后,进行了公有土地侧重作为资源型投资公共品的定位的分析。 第2章,土地财政应遵循的原则与存在的问题。土地财政存在的问题与其违背了应遵循的一些原则有着莫大的关系,首先,本章基于公有土地作为公共品所内涵的“与众不同”的要求,阐述了土地财政应遵循的原则,即收入原则、公平原则、效率原则、民主原则。其次,本章从四个方面阐述了违背原则所导致的具体问题,即土地财政过分追求收入最大化,缺乏稳定性和可持续性、土地财政未能平等对待相关利益主体、土地财政未能在资源配置中发挥积极作用、土地财政使得国民自身的土地没有很好地为自己服务。 第3章,土地财政的成因分析。基于土地财政的成因在于对公有土地作为公共品定位的认识不足以及认识上所存在的偏颇,进而导致地方政府未将存在于公有土地之上的公共利益放在头等重要的位置,相反,将自利的动机置于首要的位置,但相关的因素却没有起到很好的正向激励和约束作用的认识,首先,本章从三个主要方面,即对于公共品的认识存在不足,进而对公有土地及其收入所承载的公共利益没有清晰的认识、全社会缺乏基于公共利益而非自身利益的公民权理念、对政府公务人员的伦理道德约束的缺失,分析了公有土地作为公共品所引申出的公共利益至上的动机未能置于首要位置的原因,进而导致了土地财政的产生;其次,本章从七个主要方面,即财政分权改革—地方政府自利动机的凸显、土地相关制度的改革—土地财政以地生财的初始条件的具备、分税制体制不合理导致的地方财政拮据、地方竞争与政绩考核下的GDP增长追求、基于地方政府与金融机构双赢的土地融资、地方政府的多重角色与农民土地产权的缺失、相关因素作用下的房价持续高涨,分析了自利动机主导之下的相关制度的负向激励如何导致了土地财政的产生。 第4章,国际经验与启示。许多国家的土地私有制逐渐转向社会私有制,强调土地的所有权的行使应能够增进公共福利,这些理念和做法必然体现在与土地相关的各种制度之中,那么,考察这些制度就显得非常重要。本章考察了国外的与土地相关的各种制度,并从中总结出一些成功的经验和做法,即土地不应作为一般商品对待,而应作为特殊商品来服务于公共福利、完善的土地征收制度、土地承租权的性质以及转租转让、完善的土地税收制度以及土地税收收入对地方政府的重要性,为土地财政的治理提供了可以借鉴的依据。 第5章,土地财政治理的基本思路。基于前面章节的对于土地财政的成因分析,以及国际的经验与启示,本章提出了土地财政治理的基本思路,具体包括:将公有土地作为公共品所引申出的公共利益至上的动机提升至首要位置、严格遵循公有土地作为公共品所内涵的“与众不同”的要求、深化财税体制改革、改革政绩考核机制、完善土地融资、改革土地出让金的收取方式、改革土地制度、完善预算管理、转变经济增长方式、改革住房政策。 本文对土地的公共品性质理论、土地财政的成因以及土地财政治理的基本思路进行了一些新的探讨,可能的创新主要表现在以下几方面: 1.对公共品定义、特征和分类的扩展研究 基于众说纷纭的公共品定义的相关文献的梳理,提出并且评析了公共品的消费论、供给论、产权论和共同需求论,在此基础上,提出了既不等同于“共同消费”的理念,又不全等于“共同需求”理念的公共品定义,即基于满足方式的多样化,能够满足共同需求的物品这一公共品定义。 如同税收收入是财政收入的一种经典的、基本的收入形式一样,税收收入及其特征不能等同财政收入及其特征一样,也如同税收收入及其特征不能代替国有资产收益、政府收费和债务收入及其特征一样,西方主流经济学所界定的“共同消费”的公共品及其“非竞争性”和“非排他性”特征类同于财政收入中的税收收入及其特征,所以本文所界定的公共品定义具有需要的共同性和受益的社会性特征,而且,满足方式的多样化是指不仅包括直接的、以共同消费的方式,而且应该涵盖间接的、以共同受益的方式。准此以观,我们所界定的公共品可以按照满足群体共同需求的直接和间接方式的公共品所表现出的形式的不同,将公共品分为消费型公共品和投资型公共品,消费型公共品在形式上表现为最终产品,而投资型公共品在形式上表现为公有制的投资品形式。消费型公共品可以继续划分为技术型消费公共品、制度型消费公共品和外部型消费公共品,而投资型公共品可以继续划分为资源型投资公共品和资产型投资公共品。消费型公共品的特征表现为:满足方式的直接性、非竞争性、非排他性,而投资型公共品的特征表现为:满足方式的间接性、收益的绩效性、受益的普惠性。 2.公有土地的公共品性质的再认识 在中国,对于国有土地而言,少有学者认为国有土地是公共品,更多的学者将公共池塘、公共草场等作为公共品,却对我国的国有土地是否为公共品要么是存而不论,要么是视而不见。我们以公共品的再定义作为基础,从中国的公有土地使用制度、土地满足社会成员基本的安身立命的共同需求、土地使用价值的永久性的方面论证了可以将公有土地界定为是公共品,它既可以表现为消费型公共品,也可以表现为投资型公共品,即其公共品的“身份”具有二重性,而后进一步侧重将其界定为是资源型投资公共品。以上这些研究工作为从新的视角研究土地财政打下了基础。 3.以新的视角,比较系统地探讨了土地财政的成因和治理的基本思路 首先,人的行为不仅受自利动机的影响,也受利他动机,如公共利益的影响,两种动机是共存的,并不是一种动机的存在就否定了另一种动机的存在,只不过这两种动机的关系表现为哪一种动机处于首要地位,哪一种动机处于次要地位。从现有文献来看,以往对于土地财政的研究只注重在自利动机居于首要地位情况下的研究,而公有土地作为公共品及其特征的再认识理论提醒我们,公有土地及其收入承载着社会公众的公共利益,那么,同自利的动机相比较,公有土地作为公共品所引申出的公共利益至上的动机应居于首要地位,而这恰恰是现实中对于土地财政的研究所欠缺的。有鉴于此,本文阐释了为什么公有土地作为公共品所引申出的公共利益至上的动机没有居于首要地位、应该如何使其居于首要地位、以及土地财政的正确行事应遵循的基于公有土地作为公共品所内涵的“与众不同”的要求。 其次,对以往的地方政府在自利动机主导之下的土地财政的成因和治理对策也进行了补充和改进。具体而言,其一,在成因方面,提出了财政分权改革—地方政府自利动机的凸显、土地相关制度的改革—土地财政以地生财的初始条件的具备、相关因素作用下的房价持续高涨;其二,在治理对策方面,在建设地方政府的主体税种—房产税的建议中提出来主要居所和人均免税居住权价值的概念,这两个概念的提出能够有效地克服家庭免税面积和人均免税面积的不足,同时还提出了改革土地出让金的收取方式、完善预算管理、转变经济增长方式和改革住房政策。
【学位授予单位】:西南财经大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2012
【分类号】:F301;F812.41

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