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汶川地震灾后住房恢复重建的法律选择

罗登亮  
【摘要】:本文以汶川地震灾后重建为背景,针对自然灾害发生后住房恢复重建的法律选择与制度建构进行研究。因自然灾害毁损的城乡居民住房,其财产所有权属于灾民,重建的主体自是原所有权人,即灾民自己。但即使在市场经济高度发达的域外国家或地区,政府也要在提供灾后临时住房、住房救助、灾后住房优惠贷款与税收减免、灾后市场监管等方面发挥重要作用。可见,灾后住房恢复重建涉及特殊时期政府与市场的边界定位。 灾后恢复重建阶段,既不同于抗震救灾的非常时期,也不同于震前常态社会时期,而是从紧急状态进入常态社会的过渡阶段。本文写作经历了一年多的实地调查,同时对域外住房恢复重建经验进行了比较研究,发现汶川地震灾后住房恢复重建中出现的许多困境、难题及纠纷,根源在于政府与市场边界模糊,政府包揽过多;制度供给严重不足,导致市场机制发挥不畅。而破题的关键在于法律选择。灾后恢复重建期间哪些事情应当由政府提供公共产品或救助服务,哪些事情应当交由市场去做,由此构成政府与市场、公权与私权之边界;在市场经济条件下,灾后住房恢复重建应当立足于市场机制发挥作用,但灾后恢复重建并非处于完全的常态状态下,政府对制度供给不足将导致市场机制发挥不畅,因此,政府必须通过法律选择增加制度供给以保证灾后住房恢复重建的市场化运行;灾后住房恢复重建的法律选择反过来从制度上,进一步明确了灾后恢复重建期间政府与市场的法定边界,有利于推动政府与市场的合理有序分工与合作。 灾后住房恢复重建必须首先解决过渡时期的政府与市场边界定位问题,然后进行正确的法律选择,建构妥当的法律制度,才能促进灾后住房恢复重建的有序开展。制度建构既包括“纯粹”的公法问题,如灾后住房恢复重建的政府救助制度;也包括公法与私法混合、政府与市场合作的住房地震保险制度;还包括因自然灾害对正常民事秩序的冲击而引发的“纯粹”的私法问题,如农房重建信贷融资、区分所有建筑物的灾后恢复重建等民事问题。所谓“纯粹”的私法问题是在常态社会状态下而言的,但自然灾害对正常民事秩序造成了冲击,本应通过市场方式完成的私法关系出现交易失灵或失败,这时政府需伸出手来弥补市场的缺陷,如搭建政策性的担保公司、提供灾后贴息贷款、制定区分所有建筑物灾后重建的特别制度等,以此修复市场自身的运行机制。 本文包括导论和结语,共分六章: 第一章导论是本文的重要组成部分。主要阐述选题背景及意义,说明本文的研究问题、对象及范围,综述国内外学者的相关文献资料,明确本文的研究进路、研究内容与研究方法。 第二章是本文的理论基础部分。运用“政府-市场”分析框架,对常态社会、抗震救灾、灾后恢复重建三种状态下的政府与市场关系进行了系统的梳理、总结和比较,以期找出灾后恢复重建阶段的特殊性,探索非常态社会向常态社会的过渡时期对政府与市场关系配置的特殊要求,以及根据这一特殊要求法律选择的应对措施。灾后恢复重建中政府与市场边界的确定,应通过法律选择来确定两者的边界。即通过法律制度确定政府在灾后恢复重建中的法定职责,除了政府依照法律规定应该做的,其余的都是市场发挥作用的地方。 第三章是本文的实证调研部分。通过问卷调查、走访、访谈并深入灾区生活等方式,对汶川地震灾后住房恢复重建中政府、市场及非政府组织的行动、主要问题进行系统梳理和总结,从现实世界中找出“真问题”,为本文的研究找到正确的方向。通过实证分析,灾后住房恢复重建所有问题的根源在于政府与市场关系模糊,制度缺失导致市场机制发挥不畅。 第四章是本文的域外经验总结部分。运用比较研究的方法,对日本、美国和我国台湾地区灾后住房恢复重建的法律选择进行研究,并结合中国的本土性进行契合性和可借鉴性分析。契合性在于市场经济的改革趋向和依法治国的治国方略。可借鉴性的落脚点在于法律选择与制度建构。 第五章是本文的制度构建部分。根据灾区的实证调查研究,结合域外法律选择与经验教训,运用政府与市场关系的理论,提出我国灾后住房恢复重建应当重点在灾后住房救助、住房地震保险、农房重建的灾后融资、区分所有建筑物的灾后恢复重建等四个方面进行法律制度建构。灾后住房救助制度主要明确政府在自然灾害发生后的救助责任和法定标准,从政府的角度明确灾后住房恢复重建中政府与市场的边界;住房地震保险制度主要明确政府与市场在巨灾面前的责任分工,并通过政府与市场紧密合作的方式建立由政府财政支持与商业保险公司市场运作、区分基本保险与补充保险并主要针对个人住房及其家庭财产的巨灾保险制度;农房重建的灾后融资制度主要解决灾后农房重建的资金瓶颈问题,应建立适合我国国情的农村土地承包经营权抵押制度,重构我国灾后农房贷款担保公司的法律运作机制,完善社会资金参与灾后农房重建的制度规范;区分所有建筑物的灾后恢复重建制度需要完善维修、重建的一般规则,对不参与维修、重建的“少数人”的权利与义务作出制度安排,制定关于灾后特殊规则,以促进灾后住房恢复重建的市场交易正常运转。 第六章是本文的结语部分。在私人物品的供给上,政府的作用是有限的,而市场的力量是无穷的。汶川地震灾后住房恢复重建中政府与市场边界模糊、制度供给不足的两大根本问题,都需要用法律选择来化解。而法律选择的落脚点就在于妥当的法律制度建构。 本文的创新之处在于:第一,本文在研究方法上注重实证研究。笔者深入灾区进行一年多的调查研究,取得了丰富的第一手实证资料,在社会实践中发现“真问题”——灾后住房恢复重建所有问题的根源在于政府与市场边界不清、制度供给不足导致市场机制发挥不畅,并以此为基点探寻解决重大现实问题的理论和制度方案。第二,本文理论探讨与制度供给的着力点在“灾后恢复重建阶段”,而这一阶段恰好是现有研究所忽略的。住房本是私人物品,在灾前常态社会下是市场发挥作用的领域,主要由私法规范调整;而在灾害发生后的紧急状态下则由政府替代市场提供紧急安置,主要由公法规范调整。但是,灾后的住房恢复重建具有特殊性,基于灾民生存权保障的人权要求,需要政府与市场的分工与合作,需要公法与私法规范共同调整。第三,针对问题构架了四个方面的法律制度供给。这四个方面的制度建构单独而言,研究者甚多,但立足自然灾害后政府与市场关系,并作为一个制度组合解决我国灾后住房恢复重建的法律选择问题,却是一种创新。


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