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《西南财经大学》 2001年
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中国农业项目监测评价体系研究

何长见  
【摘要】: 监测评价体系是众多国际机构和发达国家政府广泛用于优化公共投资项目、 计划、政策的决策和提高执行效率的一种组织管理方式。由于它能有效地加强决 策者和执行者的责任感,因此能促进他们在决策和执行过程中不断总结经验教训, 及时发现问题,分析问题并制定和实施切实有效的措施促进所制定目标的实现; 对决策和执行机构而言这种过程本身又是一个学习的过程,因此,这种组织管理 制度还能不断加强有关机构对项目、计划、政策等的决策和执行能力。于是可以 形成一个有关投资、计划、政策等的决策和执行的良性循环,从而大大提高资源 配置和使用效率。然而,尽管这种组织管理方式在80年代就已介绍到了我国,但 目前其应用领域仍十分有限,主要应用于极少数国家银行大型信贷投资项目的后 评价,而在国家财政对公共领域的投资项目方面基本上还没有实行这一制度。从 国际上的经验来看,对政府公共领域的投资项目实行监测评价制度往往是这一制 度得以建立的初衷,并最终发展到对政府计划、行业和政策等更宽更广的领域进 行监测和评价。 目前,我国正在进行的政府财政体制改革的目标是建立公共财政构架,改善 政府公共领域支出效率的问题已经列入了财政体制改革的重要议事日程,积极探 索改善我国公共财政支出效率的对策不但具有理论上的意义,更具有重要的现实 意义。近年来,我国的财政支农支出约占财政总支出的10%左右,可见,农业是 我国政府公共领域支出的重要组成部分。如何提高政府农业投资的效率,也是近 年来农业经济学界普遍关心和研究的问题。因此,本文通过对监测评价体系的理 论进行归纳总结,并结合回顾和分析这一体系在国际上的应用现状,对利用这一 体系改善和提高我国政府农业项目投资效率的作用和意义、可行性和必要性、应 用的方式方法等方面进行了系统和全面的研究。从结构上看,本文共分六章。各 章的研究重点和主要结论是: 第一章:监测评价的理论与方法及其在国际上的应用。这一部分从分析监测评 价的起源入手,首先对这一体系的理论构架进行了归纳总结,认为一个功能完善 的监评体系必须包括机构系统、制度系统、指标系统和方法系统四部分;然后, 重点考察了联合国系统的开发援助机构对监测评价体系的认识和运用,发现这些 机构均有相对独立的监测评价组织机构系统、规范的监评制度系统、完善的监评 方式方法等技术系统,其监测评价体系在其项目、计划等的决策和执行中具有十 分重要的地位;随后,通过对一些发达国家的监测评价体系的建设过程和应用现 状的分析,发现这一体系在这些国家的公共领域投资管理中是政府调节资源分配 的重要手段,在改善政府公共投资效率中发挥着重要的作用;最后,通过回顾一 些发展中国家监评体系的建设和应用现状,发现即使在发展中国家,一旦对监测 评价体系产生了真正的需求,在这一体系的建设过程中就可以从外部推动型转化 成内部需求型,也能建立起规范化的监测评价体系,有效地提高国家投资、计划 和政策等决策的科学性和执行效果。 第二章:监测评价体系在中国的应用现状与问题。这一部分首先从分析我国 公共领域的投资体制改革过程入手,发现即使目前我国的投资项目管理循环中仍 然没有监测评价这一环,但在个别项目中已在开始尝试将监测评价纳人项目管理 循环中,可见,为了提高公共领域的投资效率,我国的投资管理制度改革亟待进 一步深化。随后,通过考察监测评价体制的实际应用情况发现,我国目前对这一 体制的应用从表现形式上看仅限于后评价,从范围上看主要集中于极少数国家大 型银行贷款项目。监测力度小,评价种类单一,覆盖范围窄,制度不规范,还是 一种非正规监评体系。为了考察我国是否存在类似于监评体系的公共投资管理体 制,本文还逐一对我国现行的管理体制中的项目立项评估制度、审计制度、监理 制度、特派员制度等制度与监评体系进行了对照分析,认为这些制度与监测评价 体系有着本质的区别,不可能替代监评体系的功能。 第三章:创建中国农业监测评价体系的必要性和可行性研究.这一部分首先 通过分析投资对我国过去农业增长的贡献及将来我国农业增长和转型对投资的依 赖,认为投资是将来相当长一段时期内我国农业发展的决定性因素。然后,在分 析我国过去农业的投资来源,农民和农村集体经济组织等现有的投资能力以及财 政支农的必然性后认为,在将来政府公共财政框架内,政府投资仍将是农业投资 的重要来源,因此,管好用好政府农业投资是我国公共财政支出中的一个长期课 题。通过分析现阶段我国农业投资的管理制度,本文认为,由于现行的项目管理 制模式在解决投资诀策科学化、破除项目执行权的垄断制、项目法人制和经理人 制度不健全、无外部监督制度、无公正评价制度、无资源分配与投资表现互动机 制等问题方面均难以发挥作用,急需建立和完善提高农业投资效率的措施。因此, 本文认为,我国建立农业项目监测评价体系十分必要。通过对我国农业系统的技
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