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政策性银行:政策性与金融性的统一

肖玲  
【摘要】: 政策性银行是指那些多由政府创立、参股或保证,不以盈利为目 的,专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图,在特定的业务领域 内直接或间接地从事政策性融资活动,充当政府发展经济,促进社会 进步,进行宏观经济管理工具的金融机构。政策性银行是与商业性银 行相对应的概念,是构成现代金融体系的重要组成部分。同商业性银 行相比,政策性银行在经营方针、业务特点及职能作用等方面都有着 其独有的特征。由于政策性银行产生的历史较晚,相应的理论研究也 远远落后于商业银行的研究。在传统的西方金融理论中,政策性银行 并未作为一门独立的学科得以广泛研究,我国国内对政策性银行的研 究也是在金融体制改革后,政策性银行业务与商业银行业务相剥离后 开始的。随着我国经济从计划向市场的转变,政府与市场二者的关系 受到越来越多的关注,政策性银行作为政府以市场手段干预经济运行 的工具,受到了更为广泛的关注。然而,对于政策性银行的性质、职 能及其市场定位问题,至今仍然没有相应的法律规范,人们在认识上 也还存在着不少的误区。因此对这一问题的探讨,对于进一步明确政 策性银行的市场地位,充分发挥其在经济建设中的作用有着十分重要 的作用,具有积极的理论和现实意义。 本文通过对政策性银行产生、发展的纵向历史分析,对国外政策 性银行运作模式的横向比较,从纵横两个角度分析政策性银行的职 能、性质;围绕政府与市场两种手段,在对解决政府与市场失效问题 的探讨中,沿着政策性银行产生的逻辑顺序,从理论上分析其产生、 存在的合理性,并揭示政策性银行在市场经济中的特殊地位及其性质 特征;通过考察东南亚金融危机后政策性银行发展的新趋势,结合本 人在国家开发银行的实际工作经验,考察国家开发银行在社会主义市 场经济条件下的市场定位。在此基础上,进一步分析了在西部开发和 加入WTO背景下,国家开发银行面临的机遇与挑战及其应对措施。 全文共分六个部分: 第一章讨论了政策性银行的历史性产生及发展。19世纪后半期, 政策性银行在法国农业领域首先出现,在20世纪30年代世界经济大 危机后普遍建立,二战后,政策性银行经历了一个繁荣的大发展阶段。 政策性银行的产生与发展既有着其深刻的经济背景,同时也和一定的 理论背景密切相关,这也是该章的分析重点。通过对政策性银行产生、 发展的历史回顾,透过现象,初步揭示出政策性银行同经济发展水平、 经济发展平衡性以及政府职能与市场手段等多方面的关系特征。第二 章,政策性银行产生的理论分析及其性质特征。市场与政府作为资源 配置的两大基础手段,并非万能。由于市场失效的存在,需要有“看 得见的手”对“看不见的手”进行调节,然而在政府干预的过程中, 同样存在着政府失效问题,需要建立相应的调节修正机制,政策性银 行便是其中之一。沿着这样一条逻辑顺序,从理论上论证了政策性银 行产生及存在的合理性。而正由于政策性银行在避免市场与政府失效 中的特殊地位,得出了其金融性与政策性相统一的性质特性,这也正 是全文分析的出发点与落脚点。由于政策性银行与政府关系的密切 性,其行为目标的非赢利性及资金使用上的政策性使其具有鲜明的政 策性性质。在金融性方面,政策性银行有着严格的资本充足率要求, 在其运行机制、经营对象、资金使用及经营成果的利润要求等方面都 表现出典型的金融性特征。该章重点就政策性银行的政策性特征和金 融性特征进行了详细的阐述。第三章是对政策性银行的国际比较。通 过对全球性、地区性及不同发展程度国家政策性银行的比较研究,考 察了世界银行、欧洲投资银行、德国复兴开发银行、日本开发银行、 韩国产业银行以及菲律宾开发银行的运行模式。从横向比较的角度, 对政策性银行的基本特征做出总结,得出了政策性银行作为市场经济 下金融体系的一员,具有其存在的必然性、广泛性、普遍性和合理性 的结论。第四章重点考察了金融全球化和亚洲金融危机后的政策性银 行发展状况,并在此基础上对政策性银行的性质特点及作用地位作了 进一步的思考。七、八十年代以来,在经济全球化、金融自由化的趋 势下政策性银行发生了深刻的变化,一些政策性银行朝着商业化的趋 势演化,还一些甚至被兼并、关闭,这种趋势在90年代以来变得更加 2 明显。但随着亚洲金融危机的发生,政策性银行在重拯经济方面发挥 了重要作用,人们对其作用与地位也有了新的认识一政策性银行不 仅是金融体系的有机构成,它更需要健康发展,必须与经济环境相适 应,谋求自我发展。对于国家开发银行市场定位的讨论是第五章的重 点,也是全文的重点。第五章通过对国家开发银行产生及发展阶段的 回顾,讨论了国家开发银行的业务特点及其在我国社会主义经济建设 中的重要作用。在此基础上,结合当前的市场环境


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