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《西南财经大学》 2003年
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农村税费改革的效益分析

张泽明  
【摘要】: 一、论文选题和研究意义 农村税费改革是一次以税费制度创新为核心的综合配套改革,涉及财政管理体制、政府机构改革、义务教育投入机制、城乡二元结构、农地产权制度、农村政治文明等等。这次改革不仅涉及生产关系,而且还涉及到上层建筑、意识形态,关系到农业的发展、农民的富裕、农村的稳定,被誉为继土地改革、家庭联产承包制之后农村“第三次革命”。 这是迟到的革命。早在1983年,我国农村撤消了人民公社,建立了乡镇一级政府,在乡级政府下设立了村民委员会和村民小组。其中,乡级政府行使农村基层政权的职能,而村民委员会则主要负责处理本村的公共事务和公共事业,调节民事纠纷,维护社会治安,并向人民政府反映群众意见、要求和建议。与此同时分别成立了乡级和村级集体经济组织。这是为了适应农村家庭承包经营制的推行,改变过去“政社合一”的状况。此时,农村各利益主体的关系已经发生了变化。基本模型如图1: 集 自 体 治 公 共 产 品 和 服 务 财 权 经 管 事 权 济 理 税 收 和 费 WP=3 从上面的分析可以看出:一方面,以家庭联产承包责任制为中心的第二次革命是成功的,经济基础的变化和上层建筑的相应变革是协调的。另一方面,虽然有“交够国家的,留足集体的,剩下全是自己的”这样的基本分配原则, 但是国家、集体、农民个人三者间的利益界定是相当模糊的。国家对农村的财政分配关系没有实质性的变化,甚至连形式也保留了下来。如“三提五统”、 “两工”(“三提”是指公积金、公益金、管理费;“五统”是指教育统筹、计划生育统筹、民兵训练费、优抚对象统筹和乡村道路建设统筹费;“两工” 是农民义务工、积累工)等人民公社时期的产物,虽然与新生产关系不适应,但仍然被保留至今。 按照权利与义务相一致的原则,如上图所示:县乡地方政府代表国家向农户征收农业税。土地所有者(集体经济组织1)对土地承包者2收取土地承包费。村民小组和村民委员会是作为村民自治管理组织,实行村民自治,应收取自治管理费。 但是,从目前来看,农村“政社合一”的问题依然存在,有的地方政社分设并不彻底,如不少地区在村一级还是“两块牌子,一班人马”。即村委会和集体经济组织的工作均由一班人承担。有的地方虽然由乡镇替代了人民公社,但实际上乡镇政府各部门执行着农村集体经济所有者的职能,名正言顺地以政代社,行政干预。即把上图的“约等于”变成了“等于”,虚线变成了实线,指导变成了命令。同时,“政社不分”导致农村税费相互“串位”,造成乡村税费混乱、搭车收费。 这次农村税费改革,主要针对调整与规范农村的分配关系和收入形式,采用了“三取消、两调整、一改革”的政策3。所谓“三取消”,是指取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;取消统一规定的农村劳动积累工和义务工。“两调整”是指调整农业税政策;调整农业特产税政 WP=4 策。“一改革”是指改革村提留征收使用办法,取消按农民上年人均纯收入一定比例收取村提留的做法。原由农民上缴村提留开支的村干部报酬、五保户供养、村办公经费三项费用,采用新的农业税附加或农业特产税附加统一收取。农业税附加、农业特产税附加的比例,均不得超过其正税的20%。农业税附加或农业特产税附加实行乡管村用,由乡镇经营管理部门监督管理。改革前的农村税费流向2如图2: 农民负担 教育集资等行政事业性 收费和政府基金、集资 乡财政所(乡财政 乡级政府 村集体 县、乡、村各级各类部门 自留一部分) 县财政局 本来,“政社分离”后,县乡基层各利益主体的关系如图3: 意见反馈 、协助 ~ ~ 行政指导、支持 承    管  包 理   自治 土地 费 费   管理 承包
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