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经济权力审计控制效果研究

董延安  
【摘要】: 权力腐败一直是一个困扰世界各国的问题。为了建立和完善社会主义民主政治和市场经济体制,对权力进行控制也就成为了必然。 党的十六大报告明确指出,“加强对权力的制衡和监督”,最重要的是要“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”。这为强化审计对权力的制约和监督提出了新的要求,并赋予了审计新的职责。2004年,国务院领导提出“审计是权力制约机制和监督工作的重要组成部分,是国民经济的卫士,是领导和民众的眼睛。”再次重申了审计对权力进行监控的重要性。为了满足社会公众对公共受托经济责任履行情况的知情权,以适应社会公众对遏制权力腐败需求日益增大的趋势,我国国家审计署从2003年发布的《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》开始到2007年3月,一共发布了20号审计结果公告,引起了社会的强烈反响,把“审计风暴”推向了高潮。 然而,经济权力审计控制现实需求的无限扩大与经济权力审计控制理论欠缺之间的矛盾阻碍了经济权力审计控制效果的进一步提高。本文就试图从理论上来解决这个矛盾,具体来讲包括两个方面的研究内容:一是经济权力审计控制的理论基础,即用理论来解释审计应该对经济权力控制发挥作用;二是对公共经济权力审计控制效果的影响因素进行理论分析和实证检验,以建立和完善公共经济权力审计控制机制,进一步提高公共经济权力审计控制效果。这相应地形成了本文的两个部分。 第一部分,即第1章,经济权力审计控制效果研究的理论基础。在本章,笔者首先对本文研究所涉及到的主要概念进行了界定。经济权力是权力的一项重要内容,是对物质财富的占有权、支配权和管理权等,这些经济权力在现实中表现为职权。笔者本文所指的公共经济权力是指使用财政资金或国家控制的公共资源的组织或机构(包括政府部门、公营事业单位和国有企业等)凭借某些特定的优势对于其他组织或者个人所具有的一种特殊的经济控制力,这种经济控制力是基于社会成员的同意或认可,并为管理其中的公共经济事务,维护社会经济秩序而对物质财富实施的占有权、支配权和管理权等。经济权力审计控制实际上就是对拥有该职权的相关责任人进行制约和监督,以防止权力腐败。审计对经济权力进行控制包括两个过程:第一个过程,即审计检查过程,控制效果主要利用审计所查出的应纠正违规金额来表示;第二过程,即被审计单位针对所查出的应纠正违规金额进行的纠正过程,控制效果主要利用纠正类型、纠正金额与纠正率等指标来衡量。受托经济责任与经济权力是对称的,受托经济责任是受托人对委托人的经济责任,经济权力是委托人授予受托人对受托经济资源的控制权力。受托经济责任是审计对经济权力进行控制、发挥作用的内在动因。同时,相关法律的贯彻实施,国家、政府和社会公众对遏制权力腐败的需求,以及建设社会主义民主等现实需要成为了审计对经济权力进行控制的外在动力。 第二部分,专门对公共经济权力审计控制效果的影响因素进行理论分析和实证检验,以建立和完善公共经济权力审计控制机制,进一步提高公共经济权力审计控制效果。包括第2章——第5章。 第2章,公共经济权力审计控制效果的影响因素。公共受托经济责任与公共经济权力是对称的。与公共受托经济责任所包括的经济政策受托责任、经济项目受托责任、经济业绩受托责任、经济过程管理受托责任和经济忠实受托责任等五个层次的责任相对应,公共经济权力包括税收征管权、预算执行权、资金使用权、政府采购权、国有企业经营决策权、金融资产运作权、证券经营权、基建招标权等。公共经济权力是有边界的,一旦权力行使者越过权力边界就会使权力出现异化。权力异化的根源在于两权分离后的制度缺陷、人性贪婪的人性缺陷以及监督缺失的制度缺陷等。这样,公共经济权力异化使权力控制体系中强化审计控制成为了必要。影响公共经济权力审计控制效果的因素及其路径在于:(1)国家审计独立性。国家审计的精神独立越强,则公共经济权力审计控制第一过程的检查效果就越好;国家审计的形式独立越强则第一过程的检查效果和第二过程的纠正效果就会越好。(2)国家审计权限。国家审计权限包括确定审计对象权、审计行为权和审计处理处罚权等。对于确定审计对象权,如果一定时期内所确定的被审计单位越多,则审计工作效率就会越低,权力审计控制第一过程和第二过程的效果就会越差;如果审计人员对审计行为权行使力度越大,权力审计控制第一过程和第二过程的效果就越好;如果对被审计单位的处罚力度越大,则对被审计单位的威慑力就越大,那么,其纠正的力度也就越大,权力审计控制第二过程的效果就会越好。(3)国家审计力量。如果审计力量的质量越高,审计工作效率也就越高,权力审计控制第一过程和第二过程的效果就会越好;如果审计力量的数量越多,则每个审计人员所承担的审计工作就不会太繁重,审计效率也会越高,权力审计控制第一过程和第二过程的效果就会越好。(4)经济发展水平。经济发展水平越高,审计越规范,权力审计控制第一过程的效果就越好;经济发展水平越高,经济承受能力也就越强,则其纠正力度就会越大,权力审计控制第二过程的效果也就越好。 第3章,公共经济权力审计控制分项效果的实证分析。通过检验发现,我国国家审计对公共经济权力控制的分项效果较好。(1)对税收征管权审计控制效果检验后发现:主动纳税程度越高的地区或单位,税收征管权审计控制效果越好;经济发展水平越高的地区或单位,税收征管权审计控制效果越好。(2)预算执行权审计控制效果的经验证据表明,审计独立性越差,预算执行权审计控制效果越差:对于审计机关审计决定中所要求的应纠正违规金额,与审计机关利益相关度越高的被审计单位更趋向于不进行纠正;在被审计单位已进行纠正的样本数据中,与审计机关利益相关度越高的被审计单位更趋向于定性纠正;与审计机关利益相关度越高的被审计单位,即使进行定量纠正,但其定量纠正的力度远远低于其他被审计单位。(3)通过对粤海铁路建设资金个案的分析后发现,审计对建设资金使用权的控制效果较好,主要原因在于:审计组织和审计人员在审计活动中能保持较高的独立性;审计执行力度较大;审计经济处罚力度较大。 第4章,公共经济权力审计控制整体效果的实证分析。通过实证分析发现,我国国家审计对公共经济权力控制的整体效果较好,并且与影响因素相关性的实证检验表明:(1)审计任务强度越大,公共经济权力审计控制效果越差。(2)审计执行力度越大,公共经济权力审计控制效果就越好。(3)审计经济处罚力度越大,公共经济权力审计控制效果就越好;审计法(纪)律处罚力度越大,公共经济权力审计控制效果越差。(4)审计信息披露力度越大,公共经济权力审计控制效果就越好。(5)审计署派出机构对公共经济权力的控制效果要比地方审计机关更好,这主要是由于审计署派出机构在审计过程中能保持比地方审计机关更高的独立性。(6)经济越发达的地区,公共经济权力审计控制效果越好。 第5章,建立和完善公共经济权力审计控制机制。要进一步提高公共经济权力审计控制的效果,就必须建立和完善以“以权力控制权力”审计控制机制为核心、“以权利控制权力”审计控制机制和“以道德控制权力”审计控制机制为基本点的、完整的权力审计控制机制。对于处于核心地位的“以权力控制权力”审计控制机制的建立和完善必须从以下方面入手:(1)建立和完善国家审计权限强化机制,包括:①国家审计对象确定权的强化机制,具体包括国家审计权限范围的强化机制、被审计单位数量确定合理性强化机制以及审计力量数量与质量强化机制等;②国家审计行为权强化机制,具体包括审计检查权、调查权强化机制和审计信息披露权强化机制等;③国家审计处理处罚权强化机制,具体包括经济处理处罚权强化机制和激励导向法(纪)律处罚权强化机制等。(2)建立和完善国家审计权限的保障机制——行政、垂直型国家审计模式,以从审计机关的垂直领导机制、审计经费的垂直拨付机制等方面来增强国家审计的独立性,提高公共经济权力审计控制的效果。最后,在第6章总结了本文研究的主要结论,并指出了本研究的局限性,以及后续研究的方向。 论文的创新点主要包括: 1、利用受托经济责任观对经济权力审计控制进行了初步的解释。笔者在本文认为,受托经济责任与经济权力是对称的,受托经济责任是审计对经济权力发挥控制作用的内在动因。 2、利用实证研究方法对公共经济权力审计控制效果进行了尝试性的检验,并获得了一些有价值的经验证据。这是本文最大的特色和贡献。在国家审计领域,由于数据获取的难度较大,因此,对其进行档案式研究的文献寥寥无几。笔者通过近三个月的时间,以手工方式对《中国审计年鉴》(2000——2005)、《中国税务年鉴》(2000——2005)、《中国统计年鉴》(2000——2005)以及审计署审计结果公告(2003——2007)进行了大量查阅,收集并整理出了实证研究所需要的数据,形成了自己在国家审计领域实证研究所需要的数据库。在这个数据库里,包括了按年度和地区划分的以下指标:应纠正的违规金额;纠正类型;已纠正违规金额;纠正率;违规金额;审计人员数量;被审计单位数量;GDP;已纳税金;应补交的税收金额;已补交税收金额;应交罚款;已交罚款;审计信息披露数量;审计机关隶属关系等。


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