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《西南财经大学》 2008年
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国有资本经营预算性质与管理研究

张瑞琰  
【摘要】:预算是政府的年度财政收支计划,体现了政府活动的范围、方向和政策,是政府管理收支,实现宏观调控的重要工具。我国现行的财政预算制度是在政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能合二为一的基础上建立的,长期以来一直对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理,这就使得政府的社会公共管理者与国有资产出资者的双重身份、双重职能没有能够得到真正分开,一方面造成国有资产出资人不到位,国有资产监管职能分散,权利、义务和责任不统一,管资产和管人、管事相脱节;另一方面又导致政府对企业进行行政干预,多头管理,影响国有企业现代企业制度的建立。 我国财政改革的基本方向,是建立社会主义公共财政体系。在此种背景下,财政的各方面都要随着公共财政建设的进行而进行相应的变化,这些变化反映在预算方面就是需要建立与之相适应的公共预算体系。我国作为一个建立在生产资料公有制基础上的社会主义国家,政府既是社会行政管理者,又是生产资料所有者,这就要求我们必须建立起专门的国有资本经营预算来全面掌握经营性国有资本的收入、支出、资产和负债,以确保国有资本保值增值和再投资的有计划进行,促进政府职能转换与政企分开、政资分开。虽然早在1993年,党的十四届三中全会就第一次明确提出了“国有资本经营预算”这一概念,国内一些地区也已经开始了探索建立与本地实际相适应的国有资本预算制度的实践,但由于我国公共财政体系建设还在进行之中,相应的国有资产管理、预算管理方面的理论也没有完全定型,因而就如何建立一个科学、合理、符合国情的国有资本经营预算体系,目前理论界和政府相关部门还存在着各种不同看法。国有资本经营预算到底是归属于公共财政预算,还是并列于公共财政预算,不仅关系到国有资本经营预算的性质,而且涉及国有资本经营预算管理等一系列问题。为此,本文拟在梳理分析公共财政概念、内涵等的基础上,立足于公共财政理论的基本原理,结合制度经济学的研究方法,对国有资本经营预算的概念及管理问题进行力所能及的初步研究和探索,并在对国内外国有资本经营预算编制管理情况进行分析比较和总结评价的基础上提出我国国有资本经营预算的制度选择。 本文以国有资本经营预算的性质及管理为研究对象,全文共分六部分,由导论一章及正文五章组成。具体逻辑结构如下。 导论部分主要包括本文的研究背景、选题意义、相关文献综述、论文研究方法及逻辑结构安排等内容。这一部分主要对目前学界关于公共财政概念及其涉及国有资产管理范围、以及国有资本经营预算的性质及管理实务中诸要素的各种观点进行了简单的文献综述,介绍了论文的研究方法及逻辑结构,列举论文的创新点及不足之处。 第一章是国有资本经营预算的概念、性质和意义。本章首先对资产、资本、国有资本和国有资本经营预算等几个相关的概念进行了界定,接着从财政分配所依据的国家权力出发,对公共财政与国有资产管理之间关系的种种观点进行了辨析,接着又分析了国有资产预算内部的构成,指出包括国有资本经营预算在内的国有资产经营预算都是公共财政预算的一个重要组成部分,最后从国有企业改革、建立完善公共预算体系等角度对建立国有资本经营预算制度的意义进行了阐述,进而提出包括国有资本经营预算在内的国有资产经营监督管理体制是建立完善公共财政体制的必要条件。 第二章是国家参与国有资本收益分配的原因分析。主要包括政府拥有国有资产的理论依据、我国国有资产管理体制变迁、国有资本收益的涵义及性质等内容。国有资产管理理论是随着财政理论的发展而相应发展的,本章从西方的市场失灵理论、政府失灵理论、产权经济学、制度经济学及马克思主义政治经济学等多个维度分析了不同社会形态的国家拥有国有资产的理论,然后对社会主义市场经济条件下国有资产的性质和作用进行了分析,提出其应该是一种国家提供和控制的共同资产型准公共品。接下来对我国国有资本管理的历史沿革和现行措施进行了全面考察,进而对国有资本经营预算所要分配的主要对象----国有资本收益的基本涵义、性质和分配理论进行分析。 第三章是国有资本经营预算制度有效性分析。主要内容包括国有资本经营预算的制度环境分析、国有资本经营预算的制度目标体系分析和国有资本经营预算的外部关系等。本章从制度有效性的角度对国有资本经营预算制度的目标体系和所面临的制度环境进行了研究,指出在国有资本经营预算的制度目标体系中,促进全民利益最大化才是制度的最终目标,其余如资产保值增值等目标都只能是次一级的目标。最后从规范公共预算体系的角度,探讨了国有资本经营预算与一般性公共预算、社会保障预算及企业财务预算之间的外部关系及资金往来渠道。 第四章是国内外国有资产管理及预算制度的比较与启示。主要内容包括外国国有资产管理概述、西方发达国家国有资产预算制度、转型国家国有资产预算制度、各国国有资产预算制度的经验借鉴和我国国有资本经营预算的管理实践及借鉴。本章首先选取了有代表性的六个不同国家,对其国有资产经营预算制度及编制管理等进行了简要概述,并在对其各自经验进行总结评价基础上,对我国国有资本经营预算的编制作了有益的借鉴。这些国家都没有建立专门的国有资产经营预算,有关国有资产预算都统一纳入国家财政预算中进行编制,但都十分重视对国有资产管理方面的预算监督,预算透明性、法制性很强,而且一般对涉及国有资产预算实行分类分级管理,注重防止产权变动过程中的国有资产流失,这些都为我国建立国有资本经营预算制度提供了良好的借鉴。最后对现阶段各地区国有资本运营管理模式及国有资本经营预算编制管理情况进行了分析比较和总结评价,指出国有资本经营预算制度必须在理顺产权关系的基础上进行编制,同时应尽快出台相关法律法规对红利收缴、支出管理等内容进行规范。 第五章是我国国有资本经营预算体系构建。主要内容包括国有资本经营预算编制的原则与主体、国有资本经营预算收支内容构成、国有资本经营预算的管理方式和国有资本经营预算的制度环境。本章在前面分析的基础上,对国有资本经营预算从编制原则、编制主体、预算收支内容构成、编制程序、预算执行和监督管理等方面进行了制度设计。并从规范收支管理、改善配套制度等角度对国有资本经营预算的制度环境进行了分析阐述。 本文在整个研究过程中,始终基于公共财政的基础理论和我国国有资产管理现状,按照理论联系实际、实证与规范相结合的研究方法,借鉴国内外先进经验,尽可能地用全新的视角审视和研究公共财政预算体系框架下的国有资本经营预算理论和实际问题,形成了一些具有新意的观点和主张。 一、重新定义了国有资本经营预算的性质与归属,指出其应是公共财政预算的一个组成部分,应在公共财政预算框架内而不是与之相并列地进行研究。现有研究成果在讨论国有资本经营预算时,“单纯政治权力论”认为财政仅限于是国家凭借政治权力进行的分配活动,这在理论上必然导致把国有资产经营管理排除于财政范围之外的结果,尽管实际工作中包括国有资产管理;“单纯财产权力论”强调了国家拥有的财产权力,但却把由此产生的国有经营资本收支活动理解为是以国家为主体的财务活动,这在学术探讨上是可以的,但将其定义成为一种独立于国家财政范围之外的活动,明显缩小了财政的范围;“公共财政论”对财政分配所依赖的各种国家权力采取避而不谈或是存而不论的态度,在对财政概念进行理解时同样把国有资本经营活动排除在外;“双元财政论”则把“国有资本财政”作为一种与公共财政相并列的范畴来讨论。我们认为,由于财政分配本身就具有公共性,市场经济条件下的国家财政就是公共财政,不仅包括国家凭借政治权力所进行的分配活动,而且还包含了国家凭借手中的财产权力所进行的分配活动,因此并不应该存在任何与公共财政相并列的所谓国有资本财政。相应地,国有资本经营预算也应该是属于公共财政预算的一个组成部分,而不能是一个与之相并列的范畴。只有在建立完善包括国有资本经营预算在内的国有资产经营监督管理体制情况下,财政的公共性才能够得到充分体现,公共财政体制也才能真正建立和完善起来。 二、指出社会主义市场经济条件下国有资产就是一种由国家控制和提供的共同资产型准公共品。现有文献在对这一问题进行研究时,或将其定位为是国家所拥有的一切财产,只是从国家所有的角度来认识国有资产,对其在市场经济条件下的定位并没有太多的论述;或只是从国有资产与市场的关系,将其视为是市场经济条件下一种特殊的资源配置方式,但从职能上并未突出它与其他国家国有资产的差异,也没有从整个社会主义理论体系框架的角度,来把握国有资产对于社会主义市场经济体系的意义。本文认为,社会主义初级阶段的国情和经济体制转轨的时代特征是我们研究国有资本管理问题时所必需要考虑的出发点和落脚点,因而与西方市场经济环境下的国有资产不同,我国国有资产不仅仅只是作为一种弥补系统性市场失灵和政府失灵的补充手段,而且还是一种宏观经济调控,传导产业政策,稳步推进渐进式改革的重要政策工具,承担了控制改革次序、追求宏观经济效率等一系列的社会公共职能。此外,传统公共品划分理论中,准公共品一般包括俱乐部型公共产品和共同资源型公共产品两大类,但本文认为,将国有资产归入这两类中的任何一类都是不全面的,都难以对现阶段我国国有资产的功能定位进行科学完整的概括说明,因此可借鉴我国学者从使用价值和提供方式等角度提出的新分类方法,将我国社会主义初级阶段条件下的国有资产定位为是一种由国家拥有和控制的共同资产型准公共品。 三、系统分析了我国国有资本经营预算的制度目标体系构成。现有关于国有资本经营预算制度目标的研究中,或提出的目标过于单一,或目标庞杂而又未分层次,对这一问题尚缺乏系统、深入的分析。本文紧紧抓住公共财政的基本理论,指出国有资本经营预算的目标并不是单一的,而是一个复杂的目标体系,进而认为国有资本经营预算制度的最终目标只能是促进全民利益最大化,而加强对企业预算约束、提高国有资本和国有企业的运营效率、实现国有资本收益的最大化等都只能作为次一个或更次一个层级的目标。 四、提出由于国有资本经营预算本身具有“一身二任”的特点,因此对其在执行中应进行“双重三层次”的监督。由于国有资本经营预算既是公共预算的一部分,同时又是一种出资人性质的预算,预算内容调整性较大,且必须接受出资人及时全面的监督,因此在对其进行监督时,一方面要按照对公共财政预算总的监督要求依法进行,另一方面也要考虑到国有资本经营预算作为一种出资人预算的特点,分别由人大、财政和国资部门对其进行三个层次、双重性质的全面监督。 五、针对国有资本经营预算收支管理中一些技术性问题提出了政策建议。如应根据企业所处行业、企业组织形式、收益性质及企业的实际经营状况等因素,对不同企业分别确定利润上缴比例,这一比例应根据不同的实际情况加以调整和完善等。 本文的不足之处主要体现在以下几个方面: 1.论证的广度、深度不够。国有资本经营预算性质及管理问题涉及到政治学、财政学、会计学和企业管理等多种学科,内容广袤庞杂,加之本人在理论素养、知识结构、实践经验、资料收集和研究方法上力有所限,论文的内容仍有很大的拓展空间,论证的广度和深度也有待进一步加强。 2.实证分析不足。目前我国国有资本经营预算制度尚处于摸索初创阶段,国外由于历史和现实的原因都没有建立独立的国有资本经营预算制度,国内一些地区虽然也进行了一些探索,但在经济发展水平、基础制度建设等方面存在的差异,移植性较差,也难以进行实证分析。 3.同样由于本人知识结构、实践经验及信息处理等方面的局限,文中提出的一些问题和建议的针对性和实用性难免受到影响。
【学位授予单位】:西南财经大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2008
【分类号】:F812.3;F123.7

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