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《西南财经大学》 2010年
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覆盖城乡居民社会保障管理体制研究

钱振伟  
【摘要】: 经过改革开放30多年的快速发展,我国经济社会取得了巨大进步,综合国力有了大幅度跃升。“分蛋糕问题”已经成为当前我国最主要社会矛盾之一。为此早在党的十七大和十七届三中全会就明确提出“到2020年实现覆盖城乡居民的社会保障体系要基本建立,人人享有基本生活保障的目标”的宏伟蓝图。但是我国人口多、基础差、经济落后、现代化水平低等基本国情依然没有改变。这就导致城乡居民日益增长的社会保障需求与政府的社会保障资源供给不足,社会保障制度建设快与制度执行能力不强,城乡居民渴望参与社会保障政策制定的政治诉求与社会保障公共选择的偏好显示机制缺失等矛盾。 总的来看,要实现十七大和十七届三中全会提出的宏伟蓝图,就需要实施一系列的战略举措,其中最重要的有两条:一是填补制度缺失,使城乡居民都覆盖在社会保障体系之内;二是提高管理服务体系的制度执行能力,使建立的覆盖城乡居民社会保障制度得到有效贯彻和实施。随着社会保障制度建设的深入,特别是新型农村社会养老保险(简称新农保)的推进,当前社会保障管理体制建设已经落后于城乡统筹发展的要求,原有的城乡“二元”社会保障管理体制的弊端愈加显露出来:覆盖城乡居民社会保障管理服务体系承载力不足,制度运行机制不顺和效率不高,政出多门和多头管理,“一人一把号,各吹各的调”,缺乏部门联动机制;中央政府与地方政府社会保障财权和事责的不匹配;社会保障法律不健全、社会保障监管虚化;劳动监察保障机制薄弱,执法不到位;各县区社会保险经办机构职能被割裂分散,经办管理流程欠规范和统一,管理信息系统不统一;对乡镇社会保障所实行“以块为主,以条为辅”的管理体制,导致经办人员“在岗不在编”。随着保障对象范围的快速扩大,基层社会保障部门超负荷运转,“没有枪没有炮,只有冲锋号”的困境将进一步凸显,其经办能力已经不能适应覆盖城乡居民社会保障制度快速推进的需要了。可见,当前社会保障管理体制成为覆盖城乡居民社会保障体系“水桶效应”中的短板,严重制约社会保障制度效率的发挥,是社会保障城乡统筹成败的关键。在这样的背景下,笔者提出“覆盖城乡居民社会保障管理体制研究”的命题。 本文共九章,主要内容分别如下: 第0章:导论。本章主要阐述本文的选题背景、研究目的和意义、国内外研究现状、研究思路、研究方法、主要创新点与不足、相关概念及研究范畴的界定等。 第一章:社会保障管理体制的理论基础:基于“新公共管理”视角。为了能更好地指导覆盖城乡居民社会保障管理体制的实践,使得理论和对策具有可操作性和实用性,笔者首先从我国社会保障实践等角度回答了本文的经济理论基础为什么要采取“新公共管理”视角的命题,然后以“效益论”(Utilitarianism)(与“契约论”Contractualism相对应)为基础,论述社会保障管理体制的制度效率理论,并用罗尔斯的正义论哲学思想,把公平和正义理念纳入到社会保障的制度效率分析中,试图修正“社会保障的新公共管理”的效益论。同时提出社会保障资源配置、社会保障产权、社会保障交易费用、社会保障治理等概念和理论视角。具体如下:从政府与市场的关系出发,分析了我国社会保障的资源配置理论,如社会保障资源配置内涵、社会保障资源配置中政府与市场的关系等;接着对社会保障进行了产权分析,提出社会保障交易费用概念、社会保障产权与制度效率的关系;分析了社会保障公共选择偏好显示机制和公平正义的价值理念;紧接着分析社会保障治理的内涵、地方政府社会保障治理和社会保障治理的中央与地方政府财政关系,并把“政府购买服务”纳入社会保障治理分析框架,分析商业保险公司和非政府组织参与社会保障管理服务体系的理论基础,提出社会保障管理服务流程再造和“小政府,大社保”的社会保障治理目标。 第二章:构建社会保障管理体制的制度效率分析框架。在新公共管理理论和系统工程思想的视角下,分别阐述了社会保障资源配置、社会保障产权、社会保障交易费用、社会保障公共选择与制度效率的关系。同时,分析了社会保障制度效率的决定因素和社会保障制度管理体制对制度效率的影响。把盖瑞.J.米勒教授的管理困境理论和社会保障管理服务流程再造纳入到社会保障管理的机制涉及分析中,构建一个“社会保障管理体制的制度效率分析框架”。 第三章:我国社会保障管理的制度变迁。本章纵向分析了我国明清两朝社会保障管理机构的历史变迁和民国时期以及新中国的社会保障管理体制的制度变迁,并试图分析其成功经验和失败的历史教训,为我国当前社会保障管理体制城乡统筹提供启迪和借鉴。具体如下:(1)清朝商人参与社会保障事业,特别是慈善事业。社会保障机构商业化运营,使得机构规模较小、运作灵活、运营成本低,效率相对较高。这给我们启示:一是,政府要引导社会资源向社会保障事业倾斜,形成多元化多层次的社会保障体系;二是,通过“政府购买服务”,探索社会保障管理服务流程再造,形成“小政府,大社保”的社会保障治理目标。另外,康熙年间创立的大臣监集制度以加强对常平仓运营的监管,这启示我们要建立中央垂直管理的独立于社会保障部门的社保基金监管机构,对社保基金的安全运行形成有效监督。同时要继续发扬“达则兼济天下”等儒家传统思想,积极引导民间资源参与到社会保障事业来;(2)从民国时期社会保障史看,这段时期不仅是社会保障思想转变时期(明确了国家的社会保障责任),而且是社会保障制度化与非制度化的一个分水岭,对现代社会保障制度建立与发展具有重要的意义。但由于民国时期的政局不稳、政令不畅、腐败丛生、政出多门、多头管理和缺乏监管,导致社会保障资源配置混乱和制度难以执行;(3)通过回顾新中国社会保障管理体制变迁之路,笔者深深感到当前我国社会保障制度的价值取向已经发生转变:从“社会控制”走向“社会公平和正义”,从“管理”走向“服务”的历史性飞跃。这是思想认识上质的飞跃。同时,我们也需正视当前社会保障管理体制问题,如政出多门、多头管理和缺乏部门联动机制等。管理体制不顺是导致我国社会保障制度效率不高的主要原因。 第四章:覆盖城乡居民社会保障管理体制存在的主要问题。笔者在对部分州(市)县的社会保障行政部门调研及对城乡居民问卷调查的基础上,主要从社会保险和社会救助两个方面分析和总结了我国当前覆盖城乡居民社会保障管理体制存在的主要问题,如社会保障管理法制建设滞后、运行机制不顺、政出多门,缺乏部门联动机制、社会保障公共选择显示偏好机制缺失、农村社会保障管理服务体系不健全、社会保障治理机制中的中央与地方政府关系不尽合理,事务管理划分不清等。 第五章:国际社会保障管理经验的借鉴与启示。提出了社会保障管理模式分类标准,借鉴了国际社会保障管理经验。德国经验是:600多家医疗保险公司参与医疗保险经办服务体系,这对我国政府购买社会保障服务经办服务,实现流程再造有积极启示作用;英国经验是:统一规划、统一实施、统一监督社会保障事务,国家还建立完全独立于社会保障部之外的监督机构,对社保基金使用及安全运营形成有效监督;美国经验是:社会保障法律体系齐全,社会保障机构设置的依据是法律;日本经验是:社会保障改革非常注重社会保障制度环境的改革,而不局限于社会保障制度本身改革。根据社会保障项目的成熟程度,分别立法,最终形成一个社会保障法律体系。由国家财政统一管理使用养老保险资金,以保证管理和运营高效和安全。大藏省负责对养老、医疗保险金的担保运用和编制预算,具体营运由分布在全国的1000多家保险公司负责;韩国经验是,强调和支持家庭保障的作用,建立“家庭保护福利”模式。建立社会保障的褒扬与惩罚机制。建立就业保险制度为核心的积极失业保障体系等。 第六章:覆盖城乡居民社会保障管理绩效评价分析。社会保障的制度效率是由社会保障管理服务体系对其资源配置效率决定的,并通过社会保障管理绩效体现出来。所以笔者从“宏观”和“微观”两个角度,对社会保障管理绩效进行评价分析:首先,“集成”了管理科学与工程专业和计量经济学技术,建立了“嵌入PCA模型和指数变换的DEA绩效评价模型”,并利用我国大陆地区31省市(区)POOL数据,对社会保障管理绩效进行宏观评价分析;其次,在对云南楚雄州南华县、昆明市的嵩明县、寻甸县、大理州宾川县等进行入户问卷调查的基础上,建立了各项保障制度的Binary logistic模型,分析如何改善社会保障微观主体(需求者)的“满意度”及相关因素,以期提升城乡居民对社会保障管理绩效评价。 第七章:社会保障管理体制城乡统筹的难点及约束条件。本章从“社会保障管理服务体系承载力”和“中央与地方政府的社会保障财政责任”两个视角,分析了社会保障制度城乡统筹难点和约束条件。创造性提出社会保障管理服务体系承载力概念及其评价指标体系。承载力评价指标体系包括三个维度:一是,社会保障微观主体的承载力;二是,社会保障客体的承载力;三是,社会保障外部环境承载力。并根据指标体系,从农村居民“缴费能力”低与城镇养老保险参保门槛高、城乡居民的“就业方式”与“收入来源”差异、经办能力、养老保险关系和基本社会保险保险基金保值增值能力等指标分析了我国社会保障管理体制城乡统筹的难点及约束条件;同时指出,社会保障治理主要体现在各级政府社会保障财政支出、政府与非政府组织的关系上。澄清了中央与地方社会保障财政支出的误解,得出社会保障财政支出已形成“地方请客,中央埋单”的格局,地方社会保障财政支出对中央财政补助的依赖将进一步加深,县级社会保障财政支出不合理,中央与地方政府的社会保障的财权和事权未能相对统一等约束条件。 第八章:建立和健全覆盖城乡居民社会保障管理体制的政策思路及建议。本章提出了健全和完善覆盖城乡居民社会保障管理体制的总体思路;提出了以适度集中、以人为本、公平正义、以政府为主以市场为辅的社会保障资源配置等原则;提出了集中与分散管理相结合,以政府管理为主,通过政府购买公共服务的方式,进行社会保障管理服务流程再造,引导商业保险公司和农村金融机构等参与社会保障管理服务体系建设,建立省管县的经办机构管理模式;最后提出健全和完善覆盖城乡居民社会保障管理体制的框架和政策建议。 从理论和研究方法两个维度看,本文可能有六处创新: 第一,本文在回答为什么采用“新公共管理”理论视角,在汲取它有益思想的基础上,将产权理论和资源配置理论移植到社会保障政策的领域中,并结合公共选择理论、集体行动、治理、管理困境等理论,以管理绩效评价技术为支撑,试图构建起一个以经济学、管理科学为基础的“社会保障管理体制的制度效率分析框架”(资源配置理论-产权理论及交易费用-公共选择理论-治理-管理绩效评价-制度变迁)。并从这个理论分析框架去审视社会保障管理体制城乡统筹,研究带有一定的基础性和原创性。同时,也把“制度分析”引入社会保障的“新公共管理”研究领域,丰富了新公共管理的分析工具——新公共管理的制度分析方法。 第二,提出了社会保障资源配置、社会保障产权、社会保障交易费用、社会保障治理等概念和理论新视角。笔者受2009年诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆应用制度分析理论、集体行动理论分析公共经济管理行为的启迪,把资源配置理论、产权理论、奥尔森的集体行动逻辑理论、Gary.Miller的科层的管理困境理论引入社会保障研究,提出了社会保障产权、社会保障交易费用、社会保障治理等概念和理论视角。同时把“政府购买服务”纳入社会保障治理分析中,并提出了社会保障管理服务流程再造和“小政府,大社保”的治理目标,如描画出城镇职工基本养老保险和新型农村社会养老保险管理服务流程再造图,见图8—1和图8—2;应用翔实的调查案例去例证资源配置理论、产权理论、交易费用理论等移植到社会保障领域研究的可行性和适用性,力求用事实说话,用实例引发我们对新理论视角的思考。 第三,把管理科学与工程专业的“承载力”概念移植到社会保障研究领域,较为系统地提出了“社会保障管理服务体系承载力”概念及其评价指标体系,并通过承载力指标体系去审视社会保障管理体制城乡统筹的难点和约束条件,为社会保障管理研究提供一个新的理论视角。 第四,集成了管理科学与工程专业和计量经济学的研究技术。不仅证明了DMU的输入或输出变量经过指数变换后不会改变DEA线性空间特征的相对性的定理,而且还建立了“嵌入PCA模型和指数变换的DEA绩效评价模型”,并利用我国大陆31省市(区)POOL数据,评价了社会保障管理服务体系的管理绩效。 第五,在对大量城乡居民问卷调查的基础上,建立了新农合、城镇职工基本养老保险、基本医疗保险等各项保障制度的Binary logistic模型。通过模型分析了与社会保障微观主体(需求者)“满意度”相关的因素,通过改善这些因素以提高城乡居民对社会保障管理绩效的评价,促进社会保障管理绩效的提升。 第六,受Merton(1969)的有关模型的启发,笔者推导出“基本社会保险基金是否应该投资股市分析模型”,对基本社会保险基金投资股市的经济效应进行分析。再根据2008年全球金融危机中养老资产损失情况,反思社会保障完全市场化带来的不确定性,并认为基本社会保险基金进入股市应该摸着石头过河,遵循循序渐进的原则,充分评估“入市”后带来的有利和不利的影响。基本养老保险中的统筹基金应以国债型投资为主,减少银行存款比例;个人账户基金应加速市场化进程,允许适当比例的基金进入股市。全国社会保障基金应尽快充实和拓展投资渠道:加速研究和制定基本社会保险基金进入股市的严格监管机制;建立由中央垂直管理并独立于社会保障行政部门的社保基金监管机构。 另外本文还有一些写作特色:①力求用事实说话。受到华盛顿经济系教授Y.巴泽尔的《产权的经济分析》一书“用例子说话”的书写风格的影响,笔者也尝试应用翔实的调查实例去例证资源配置理论、产权理论、交易费用理论等移植到社会保障领域研究的可行性和适用性,用实例引发我们对新理论视角的思考,如以“四川省德阳市政府向中国人寿保险公司购买新型农村社会养老保险经办服务”和“江苏省江阴市新农合模式”为实例来佐证通过政府购买社会保障服务,引导社会保障管理服务流程再造、实现“小政府,大社保”治理目标的可行性。同时通过总结社会保障管理部门好的基层经验,并以实例分析的方式提出政策建议;②学科交叉性强。融合了社会保障、管理科学与工程、制度经济学、财政学、金融学等学科的知识;③以史为鉴。论述了明清以后(含这两朝)的社会保障管理体制历史变迁,对建立和健全我国覆盖城乡居民社会保障管理体制提供有益借鉴;④以调研为基础。先后通过云南、福建、重庆等地10余次调研,取得大量材料数据支撑论文写作,并把基层部门的实践经验转化为理论研究,比如社会保障管理服务流程再造概念来源于德阳市新农保的实践和江阴市新农合模式。
【学位授予单位】:西南财经大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2010
【分类号】:D632.1

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【引证文献】
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