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《西南政法大学》 2009年
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住房置业担保法律制度研究

吴志宇  
【摘要】:住房置业担保是指由依法设立的住房置业担保公司,在借款人无法满足贷款人要求提供担保的情况下,为借款人申请个人住房贷款而与贷款人签订保证合同,提供连带责任保证担保的行为。 为支持城镇居民的住房消费,发展个人住房贷款业务,保障贷款人债权的实现,解决抵押物处置难、借款人“觅保难”等问题,1997年,上海市在全国率先成立了住房置业担保公司,主要从事二手房贷款担保业务,为借款人向银行申请个人住房贷款提供保证担保。这一住房金融领域内的创新业务迅速在全国范围内推广。此后不久,成都、沈阳、天津和北京等各大城市相继成立了住房置业担保公司,其业务范围也从二手房贷款担保扩大至新建住房贷款担保。2000年5月,建设部和中国人民银行联合颁布了《住房置业担保管理试行办法》,正式确立了我国住房置业担保制度的基本框架。住房置业担保的出现,对促进城镇居民的住房消费,分散银行的贷款风险和减轻房地产开发商的负担等发挥了重要作用。但是,住房置业担保在快速发展过程中也面临着诸多问题,亟待解决。 本文以《住房置业担保法律制度研究》为题,在全面阐述住房置业担保一般理论的基础上,对我国住房置业担保产生的历史背景、发展现状和存在的问题进行了深入剖析,并从住房置业担保的性质定位、担保机构的设置、担保对象与担保条件的限定、担保形式与担保责任的界定,以及风险控制等方面就如何进一步发展和完善我国的住房置业担保制度提出了原则性构想和具体建议。全文除引言和结论外,共分5章,计16万余字。 第一章,住房抵押贷款担保的一般理论,主要阐述了住房抵押贷款担保的内涵与特征、住房抵押贷款担保的一般功能与特殊作用,以及住房抵押贷款担保的不同模式等。与我国住房置业担保相应的制度在美国、加拿大、澳大利亚和香港等国家和地区通称为住房抵押贷款担保,它是指由依法设立的机构或者组织为合格借款人申请高比例(低首付)的住房抵押贷款而与贷款人签订保证合同,当借款人不按期偿还贷款本息时,由该机构或者组织承担约定的清偿责任的信用担保行为。住房抵押贷款担保除了具有担保的一般功能,即保障贷款人债权的实现外,还有其特殊的社会作用,如它可提升借款人的信用,促使贷款人向借款人发放高比例的优惠住房抵押贷款;它可促进住房抵押贷款的标准化和同质化,为实现住房抵押贷款证券化提供前提和基础;政府为住房抵押贷款提供担保,是政府对住房抵押贷款市场进行间接干预和调节的重要手段,它有利于在充分发挥市场机制作用的基础上实现政府的住房政策和住房目标。住房抵押贷款担保模式是住房抵押贷款担保运作机制和管理制度的总称,主要包括担保机构的设置、组织形式、资本金来源,担保对象与担保条件,担保形式与担保责任,以及担保风险的防范与控制等内容。目前,各国的住房抵押贷款担保制度大致可分为4种类型,即以美国为代表的政府担保与私人保险分工协作模式、以加拿大为代表的政策性担保与私人保险相结合的模式、以澳大利亚为代表的单一私人保险模式和以法国、荷兰等国为代表的住房贷款担保基金模式。 第二章,我国的住房抵押贷款担保——住房置业担保,主要阐述了住房置业担保的概念和主要内容,住房置业担保产生的历史背景、发展现状及其存在的问题等。住房置业担保是指由依法设立的住房置业担保公司,在借款人无法满足贷款人要求提供担保的情况下,为借款人申请个人住房贷款而与贷款人签订保证合同,提供连带责任保证担保的行为。住房置业担保是在我国的个人信用制度、抵押担保制度和社会保障制度(特别是住房保障制度)不健全、不完善的情况下产生的。它的出现,对促进城镇居民的住房消费,分散银行的贷款风险和减轻房地产开发商的负担等发挥了重要作用。但住房置业担保在快速发展过程中也面临着诸多问题,如住房置业担保的主要功能错位,相关当事人之间的权利义务不对称;住房置业担保机构的法律地位不明确,业务性质模糊;住房置业担保机构的信用不足,担保能力弱;住房置业担保机构的业务经营不规范,风险管理水平低,抗风险能力差;政府对住房置业担保的扶持与监管不到位等。之所以出现和存在这些问题,其根本原因在于政府对住房置业担保的发展思路和目标不清晰,没有明确界定住房置业担保是政策性担保还是商业性担保,是以政府信用还是以企业信用为依托。其结果,要么是政府变成市场主体去跟企业竞争,乃至搞垄断经营,政企不分的后果进一步恶化;要么是企业滥用政府信用资源,用于谋取商业利益,而把风险留给政府。因此,进一步发展和完善我国的住房置业担保制度,首先应当明确界定住房置业担保的业务性质,并以此为指导,从担保机构的设置、担保对象与担保条件的限定、担保形式与担保责任的界定,以及风险控制等方面进行重新架构。 第三章,住房置业担保的性质——政策性担保,主要阐述了政策性住房置业担保的理论基础,建立政策性住房置业担保的现实必要性和逻辑自恰性等。居住是人类的基本需要,住房是人类生存和发展的基本条件,住房权是生存权的重要组成部分。住房与住房市场的特殊性决定了政府必须对住房市场进行适度干预,以保障居民的住房权利。政府为住房抵押贷款提供担保是政府对住房市场进行间接干预和调节的重要手段,其实质是政府为中低收入者提供的一种住房保障政策和措施。从各国住房抵押贷款担保的历史发展来看,政府的主导和引导作用非常明显和重要。在住房抵押贷款担保制度建立之初,一般都是先由政府或者政府出资组建的担保机构直接介入住房抵押贷款市场,为中低收入者申请高比例的住房抵押贷款提供担保,目的是以政府信用增强、补充和提升中低收入者的信用,促使金融机构能以较为优惠的条件向中低收入者发放住房抵押贷款,支持中低收入者通过市场化途径解决其基本的居住需求,以保障中低收入者的住房权利。我国的住房置业担保应当明确定位于政策性担保,这不仅是适应我国住房市场发展现状的客观要求,而且也有利于增进我国住房保障制度的公平性,提高我国住房保障制度的效率,同时也与建立符合我国国情的、针对不同收入群体的住房抵押贷款担保体系的内在要求具有逻辑上的一致性和必然性。 第四章,住房置业担保制度的解构,主要阐述了住房置业担保制度的核心要素,对担保机构的设置、担保对象与担保条件的限定,以及担保形式与担保责任的界定等进行了理论上的设计和构建。住房置业担保机构的设置应当立足于我国已有的政策性住房金融制度及其组织资源,重点着眼于对现有的政策性住房金融机构的规范与整合,而不是盲目地增设机构和扩充人员编制。与另设独立的住房置业担保机构相比,由住房公积金管理中心承担住房置业担保的职能不仅有利于克服现有的住房置业担保机构信用不足和担保能力弱的问题,而且可以在很大程度上克服和修正个人住房贷款市场的信息不对称状态,并可将住房公积金制度的强制性与住房公积金缴存人追求个人利益最大化的目标有机结合起来,减少借款人违约的可能性,最大限度地降低住房置业担保的风险。住房置业担保实质上是政府提供的一种或有补贴,当借款人违约时,政府最终须为其承担的担保责任而发生实际支出。因此,应当充分考虑政府的财政承受能力,严格限定住房置业担保的适用对象和条件,切实防止政府的住房保障资源被滥用。此外,住房置业担保作为政府针对低收入者提供的一种住房保障政策和措施,其根本目的是保障低收入者的住房权利,当借款人无力偿还贷款本息时,住房置业担保机构不应按一般抵押权的实现方式处置抵押住房,而应当实行特殊的违约处置措施。 第五章,住房置业担保的风险防范,主要阐述了住房置业担保风险的概念、特征及其防范机制,并结合“次贷危机”的产生与成因的分析,提出了在住房置业担保发展过程中,特别是在风险防范方面应该汲取的经验和教训。住房置业担保经营的是风险,承担的是责任,是一种专业性极强的高风险业务。与一般保险业所经营的客观的、可通过概率统计进行预测的风险相比,住房置业担保经营的是信用风险,其发生机制具有很强的主观性和不确定性。专业化的风险管理能力是住房置业担保机构生存和发展的基础,有效防范和控制住房置业担保所面临的诸多风险,首先需要住房置业担保机构建立起完备的风险内控机制,提高风险防范能力,保持良好的信用和足够的清偿能力,避免使自己陷于破产和难以为继的境地。但仅仅依赖于住房置业担保机构自身的风险内控机制,还不足以有效防范其所面临的各种风险。只有建立起有效的内部防范与外部控制相结合的风险防控机制,如建立科学的内部管理制度、个人信用评估机制、风险准备金制度、风险分担机制、再担保机制,以及加强政府的扶持与监管等,才能从根本上保证住房置业担保的健康和可持续发展。
【学位授予单位】:西南政法大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2009
【分类号】:D923;F832

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