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《西南政法大学》 2009年
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国有资本运营的法律治理研究

韩中节  
【摘要】:国有资本与我国政治建设、经济建设、社会建设、文化建设乃至执政党自身建设密切相关,并将直接影响社会主义制度的未来发展。近年来,学界高度关注国有资本运营以及与此相关的诸多问题,实务部门出台了为数众多的法规及规范性文件。当前,国有资本运营已成为发展国有经济的主要载体,对于壮大我国经济实力、形成构建和谐社会的坚实基础具有现实意义。本文立足我国国有资本运营现状及存在的问题,强调我国社会制度、法律规制以及社会传统的特殊性,有选择性地吸收国外有益经验,重点构建适应我国实际的国有资本运营法律制度体系。全文围绕国有资本运营的法律治理这一主题,除前言和结语外,共由三部分组成:第一部分由第一、二章组成,主要研究国有资本、国有资本运营及其法律治理的基础理论,重点阐释何谓国有资本运营以及为何要以法律来治理国有资本运营行为;第二部分由第三、四、五章组成,主要研究国有资本运营的法律治理框架,重点解决如何以法律治理规范国有资本运营;第三部分由第六章组成,主要目的是为本文作结论,重点提出完善现行立法的建议。 第一章主要研究国有资本的一般问题,主要分析资本与国有资本、我国国有资本的特殊性和对我国国有资本作用的重新定位等问题。第一,阐释了资本与国有资本的定义。首先,参照经济学定义,从法学的角度对资本进行了定义。所谓资本,是指以一定价值形态存在,可通过参与竞争、转换形态而增加价值与实现价值的所有者权益。其次,依据上述对资本的定义,对国有资本进行了重新定义。所谓国有资本,是指国家代表全民投资所形成的、并依法应由国家代为行使权利的全部或部分所有者权益。最后,论述了国有资本与企业国有资产的关系。第二,对我国国有资本的特殊性进行了分析。国有资本除具有自然属性,同时还应具有与一国政治体制相适应的社会属性。我国国有资本具有地位主导性、分布广泛性、目标多元性等特性。第三,国有资本的作用领域并非越小越好,我国的现实决定了国有资本应在确保效率的前提下,尽可能在竞争性领域发挥作用。作如此定位的理由主要有:强国家的现实需求,必须靠强有力的国家财力来保证;巩固社会主义政治制度,需要发展和壮大国有资本;强化国有资本的作用,有利于国家宏观调控政策的实施;既有传统赋予了国有资本在我国的发展优势。 第二章主要研究国有资本运营及其法律治理概述。一方面,对国有资本运营进行了分析。首先,对国有资本运营作了广义上的定义。所谓国有资本运营,是指国有资本的出资人、国家出资企业等国有资本最终所有者的代表人以及其他利益相关者,为实现国有资本保值和增值而依法对国有资本进行配置、运用、监控以及对收益进行分配的行为。其次,简述了我国国有资本运营的历史沿革。再次,重述当前强化国有资本运营的意义。本文认为,强化国有资本运营是遵循市场规律的现实选择,有利于确保国有资本安全稳健运行,已成为现实改革发展的必需。最后,论证国有资本运营的特性。国有资本运营是国家通过市场化运作实现职能扩张的桥梁;国有资本运营的目的是在社会利益优先的前提下追求出资人利益;国有资本运营绩效的判断标准具有动态性;国有资本运营风险的监控和防范存在较大难度。另一方面,概述了国有资本运营的法律治理。第一,对国有资本运营的法律治理进行了定义,即通过合理配置参与国有资本运营各方主体的权限,用法律制度引导、规范、控制其行为,在保证国有资本运营过程有序规范的基础上,提升国有资本的竞争力,从而产生运营参与者受益、原始所有者利益最大化的结果。第二,阐释了法律治理的必要性。仍然存在的所有者及其代表人缺位与越位问题,决定了必须重新构建国有资本所有者的代表人法律制度。国有资本运营面临的诸多风险,要求尽快建立相互制衡的监控权法律制度体系。国有资本运营收益的分配机制不合理,必须通过立法确立原始所有人的收益权和规范运营参与方的收益分配行为。第三,提出了法律治理的主要框架。实现国有资本运营的法律治理,应建立代表权、监控权和收益权三大法律制度以及相应实施机制。第四,论证了法律治理的价值取向,即提高国有资本的竞争力。 第三章主要研究国有资本运营的代表权的配置与行使。国有资本运营的首要问题是由谁来代表所有者运营国有资本,才能使运营结果符合所有者的利益。第一,关于代表权的起源。由于全民无法直接行使其对国有资本的所有权,因而必须有代表者代为行使有关权利,由此产生国有资本运营的代表权问题。第二,关于代表权主体。全民所有与国家所有、政府所有存在差别,“全民”才是资本的原始所有者。享有代表权的权限主体具体涉及国家、政府、政府职能部门、国家出资企业和企业职业经理人等。第三,关于代表权的内容。全国人民代表大会作为一级代表人拥有立法、监督、收益分配和最终处置等权限。国务院作为二级代表人根据全国人大授权,具体行使国有资本运营行政立法、监督、收益分配和处置等权限。国务院国有资产管理机构作为三级代表人具体负责国有资本运营权责,除行政立法权应由国务院直接行使外,监督、收益分配和处置权限由这一职能部门具体实施。国家出资企业作为四级代表人主要负责直接运营资本权限,当然也包括对其再投资企业资本运营行为的监控权限。国家出资企业职业经理人作为五级代表人围绕国有资本运营行使决策、监督、执行权。第四,五级代表人都应是国有资本原始所有人——全民的代表人,都对其负有义务和责任,其权限的实现应有以下措施作保障:全国人民代表大会对国有资本的代表权限应予以强化;国务院直接对全部国有资本负有代表权限,应强化其对国有资本质量状况及其运营绩效的责任;国有资产监督管理机构行使权限时应具有相对独立性,并在责任范围上仅对国有资本营运绩效及国有资本的竞争力负责;国家出资企业的代表权限必须依靠较合理的企业治理结构和实现企业社会责任的机制作保障;真正建立适应国有资本运营的职业经理人队伍。 第四章主要研究国有资本运营监控权的配置与实施。首先,对监控权及其与国有资本运营的关系进行了分析。所谓国有资本运营监控权,是指国有资本的原始所有者及其代表人依法或依据原始所有者的授权而所享有的监督、管理和控制权限。监控权与国有资本运营之间有以下复杂关系:作为国有资本安全运营的必要前提,监控权适应“国有资产静态管理→国有资本动态运营”这一变迁过程。国有资本运营风险的多样性和复杂性决定了必须依靠监控权制度保障安全。监控权是代表人在参与运营时对全民负责、实现社会公众利益的必要保障。通过国有资本运营提高其竞争力,必须依赖于有效而到位的监控权制度。其次,阐释了从国有资产监管权到国有资本运营监控权的变迁过程。从行使权限的方向来看,国有资本运营监控权实现了从国有资产管理的单向监管向国有资本运营的双向监控、多向监控的转变。从行使权限的主体来看,国有资本运营监控权实现了从单一公权力监管机构向多元化、多层次监控主体的转变。从控制的手段来看,国有资本运营监控权实现了从重公法制裁转向公、私法手段并重的转变。从控制对象来看,国有资本运营监控权实现了从监管静态的物向监控动态的价值流的转变。再次,详细分析了监控权的配置问题。社会公众至少应对国有资本运营享有知情与质询权,以及公益诉讼权。除制定法律、审批预算、询问质询、审议报告等方式外,依托全国人大下设的监控国有资本运营的专门机构实施的独立调查,也是对国有资本运营实行有效监控的重要途径。国务院及其国资监管部门必须接受社会公众、全国人大乃至国家出资企业的监控,也应履行自己对国家出资企业的监控职责,包括绩效评价、财务稽核、预算管理、责任追究等内容。国家出资企业应对董事、监事和高级管理人员承担相应监控之责。董事、监事和高级管理人员作为企业内部人应负有相互监控的责任。最后,对建立和完善信息公开、绩效评价、审计监督、责任追究等制度进行了论证,以保证监控权限的实现。 第五章主要研究国有资本运营的收益权的配置与实现。收益权问题是国有企业改革在市场经济条件下的必然产物。第一,分析了收益权存在的价值。收益权是国有企业改革向纵深推进和完善国有资本运营体系的关键所在。收益权的行使可为国有资本存续和规模扩张提供合法性。收益权的赋予,能在保障所有者与代表人经济民主权利的同时,增添其参与国有资本运营的动力。通过收益分享实现分配正义,有助于坚持和发展社会主义制度。第二,对收益权主体进行了设计。全民应享有国有资本运营的收益权,但仅享有集体行使、有限制的、间接行使的权限。全国人大应处于超脱独立地位,通过行使立法权、决定权和监督权来实现全民的收益权。国务院在保证全民获得收益的前提下,可以分享国有资本运营的部分收益。国有资产管理部门可获取部分国有资本运营收益,但其用途应限于扩大投资,以及国家出资企业的改革重组、解决历史遗留问题等。应在承认国家出资企业享有收益权的前提下,对现有收益分配模式进行改革,限定国家出资企业分享收益的比例和行使收益权的范围。职业经理人作为人力资本所有者应享有人力资本在企业中应得收益,同时还对作为物质资本的国有资本应得收益享有一定分享权。第三,论证了与受益权实现有关的收益分享、职业经理人薪酬和全民收益的支出制度。 第六章提出了完善国有资本运营立法的建议。第一,对现有立法进行了回顾与评价。与我国国有资本的战略地位相比,国有资本立法存在一些亟需改进的地方:国有资本立法层次不高,立法的体系性亟待加强;在立法理念上局限于“就国有资产论国有资产”,或多或少忽视了全民应有的地位和权限;行政权力主导下的实践性立法创造的政策性法规,难以平衡各方利益诉求,甚至造成利益分配过度偏向既得利益者的恶性循环;立法的特殊性处置并不妥当,并没有恰当体现社会主义中国的应有特色。第二,分析了国有资本运营法治化的基本原则。第三,讨论了国有资本运营立法的具体建议。关于国有资本运营法总则,应有如下改进和完善之处:在法律的标题上采用《国有资本运营法》;在立法目的方面,应明确地提出让人民群众共享国有资本收益;在国有资本运营目标方面,应明确其提高竞争力的价值取向;在国有资本的定义方面,强调“全民所有”的本义。同时,对完善国有资本运营代表权制度、国有资本运营监控权制度、国有资本运营收益权制度的立法建议作了具体阐述。
【学位授予单位】:西南政法大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2009
【分类号】:D922.29;F123.7

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