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《西南政法大学》 2015年
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民办高校政府干预问题研究

吴安新  
【摘要】:民办高校不同于公办院校,其具有着鲜明的市场特质。我国民办高校的发展历程,也告诫我们,政府干预之于民办高校的发展至关重要,甚至决定生死存亡。在新的时期,如何清楚认识政府干预之于民办高校的作用尤为重要。民办高校与政府之间错综复杂的关系不能单纯依靠以国家权力本位为基础的行政法或者以个体权利本位为基础的民法的视角来审视,而需要以社会本位为基础的经济法视域进行更深入的思考,即从更全局的视角和社会公共利益的立场来理解和审视。民办高校由社会资本兴办,但由于其不像基础教育那样具有鲜明的公共产品属性,可通过政府出资或购买服务来解决,一般实行“准成本”收费,新的时期有的省份开始采用市场调节价,放开收费权控制,更使其贴近市场性行为,使之在实践中逐渐形成了特有的由市场主体自由提供高等教育服务的体系。入世之后的教育贸易化的盛行,民办高校的市场化特性更加凸显。而市场主体的唯利性、盲目性和市场机制的滞后性、被动性,致使该领域出现许多市场失灵现象,这种市场失灵的存在内在的要求政府干预,而且民办高校领域中因信息不对称而导致的信息偏在问题、民办高校的准公共产品的性质及公共利益的属性、民办高校各利益相关者主体特别是教育消费者的权利诉求等等都需要政府进行干预。虽然,政府干预在理论上合法正当,但不容否认的是,任何改革,都有可能被赋予某种天然的合法性,法律也有可能被政府所“俘虏”。那么就需要在合法正当证明之后,进一步探讨经济法范畴下的政府干预范围以及由其所授权的政府干预权行使时应遵循哪些基本原则,进而研究干预权需限定的范围,还需要从市场主体的资格进入、退出,财税的激励等经济法视域下,探讨政府干预的主要方式或形态应是什么等等具体问题。文章提出了民办高校的政府干预应遵循的“六原则、三限度、三形态、一责任”的体系,即民办高校的政府干预需要遵循“适度干预原则、公平正义原则、成本收益原则、正当程序原则、利益均衡原则、最低风险原则”等六项基本原则;政府干预的范围“止于法律规定、止于高校办学自主权、止于私权利益”三个根本限度;从政府干预的维度和手段将政府干预方式予以了“三分”,即主要分为“直接的管制性干预、激励性干预、商谈性干预”三种具体方式;政府干预还应在法定责任的基础上着力推进政治责任的法定化强化对政府干预权的制约与规范,以有效制约政府干预的不当或过当问题。当然,民办高校政府干预问题是在历史经验的梳理与域外经验的考察中得以确证的,对私立高等教育进行必要的进入退出管制,给予适当的公共财政激励、必要的质量评估等已经成为国际上政府对民办高校干预的共性举措。结合我国实际,针对进入退出的管制性干预,文章提出要在市场准入规制方面细化主体资格条件,从教育消费可能出现的安全隐患消除、以学费的2%计提办学风险保证金等方面逐一细化,还应建立起负面清单制度以规范进入;在市场退出的管制方面,主张设置“招生、办学质量、财务、办学条件、有无违法”五标准的办学风险警示制度以进行风险预警,做好与破产法等法律的接口,细化退出的程序,从而更好的行使干预权。在民办高校的政府激励性干预中,提出国家公共财政资金应该给予民办高校以经常性的补助,公共财政资金资助的比例应以“雪中送炭”为准则,根据财力、学校资源需求水平、办学的成本等进行综合核定,主张在国家和省级地方的政府预算中明确开列出具体的预算子项,切实加强化对公共资金财务审计提高公共资金的使用效率,尝试委托专职的监管员或会计师监控公共资金的使用,以充分发挥激励性干预作用。对于民办高校的税收及土地政策优惠,主张不能让税收激励、土地优惠落空,即使其在性质上属于营利性的,仍应享有必要的税收优惠,毕竟税收优惠应主要针对产业,提出企业所得税按15%的税率进行征收,对于新设民办高校建议设定“免三减二”的五年优惠期。还应该加大鼓励捐赠的力度,简化捐赠程序。在土地优惠方面应逐步提高公共服务用地的比例,且通过严格的土地审计对土地的实际垄断者进行问责来获取激励,防止教育用地上的“圈地”。另外,经济法视域下的政府干预也不是仅仅局限于权力性干预,秩序是协商而定的,而非通过服从赢得的,非权力性干预亦是经济法视域的政府干预的重要形式。民办高校“私”的性质决定政府干预权的限度,特别是其基于私权拥有着对信息的自治权,而信息的不对称将影响到政府的决策、消费者的选择,政府通过商谈性干预机制的设置就是要在利益相关者主体间构建起一个恰当的商谈程序,结合消费者及利益相关者的选择权,利用契约机制使政府深度参与其中,通过干预者与被干预者的协商或者说合作博弈共定干预标准,促使民办高校进行“宽口径”的信息公开,强化办学质量,推进民办高校发展。
【关键词】:民办高校 政府干预 干预原则与限度 干预形式
【学位授予单位】:西南政法大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2015
【分类号】:G648.7;D630
【目录】:
  • 摘要4-6
  • abstract6-12
  • 引言12-35
  • 一、问题的提出与研究目的12-16
  • 二、研究的意义与价值16-18
  • 三、基本概念廓清18-22
  • 四、文献综述22-31
  • 五、研究方法与框架31-33
  • 六、研究的创新与不足33-35
  • 第一章 民办高校政府干预的正当性35-56
  • 一、民办高校领域的市场失灵需要政府干预36-40
  • 二、民办高校领域的信息偏在需要政府干预40-43
  • 三、民办高校的公共利益属性需要政府干预43-46
  • 四、“市民社会-政治国家”框架下的民办高校生存需要政府干预46-50
  • 五、民办高校众多利益相关者的质量诉求需要政府干预50-53
  • 六、政府对民办高校的管控过度需要政府干预自我调整53-56
  • 第二章 民办高校政府干预的原则与限度56-75
  • 一、民办高校政府干预的基本原则56-68
  • (一)适度干预原则58-60
  • (二)公平正义原则60-61
  • (三)成本效益原则61-63
  • (四)正当程序原则63-65
  • (五)利益均衡原则65-66
  • (六)最低风险原则66-68
  • 二、民办高校政府干预的限度68-75
  • (一)政府对民办高校的干预止于法律规定68-71
  • (二)政府对民办高校的干预止于大学自治71-73
  • (三)政府对民办高校的干预止于私权利益73-75
  • 第三章 我国民办高校政府干预的历史经验75-98
  • 一、经济法视域下的民办高校政府干预命题应在历史中获取资源75-77
  • (一)政府干预经济的历史明证75-76
  • (二)我国古代政府对私学的干预76-77
  • 二、晚晴时期政府对私立高校的干预77-83
  • (一)教会大学的兴办78-79
  • (二)国人私立大学的兴办79
  • (三)晚清政府对私立高校的干预79-83
  • 三、民国时期政府对私立高校的干预83-98
  • (一)北洋政府对私立大学的干预83-91
  • (二)南京国民政府对私立大学的干预91-98
  • 第四章 民办高校政府干预的域外经验98-113
  • 一、马来西亚政府对私立高校的干预98-103
  • (一)私立高等教育进入门槛的政府干预98-100
  • (二)私立高等教育结构重组的政府干预100
  • (三)私立高等教育办学质量的政府干预100-102
  • (四)国家财政对私立高等教育的激励性干预102
  • (五)政府对私立高校的国家意识干预102-103
  • (六)政府推进第三方干预103
  • 二、我国台湾地区对私立高校的政府干预103-108
  • (一)市场准入上的管制干预104-105
  • (二)财税上的激励性干预105-108
  • (三)质量评鉴的政府角色定位108
  • 三、美国政府对私立高等教育的干预108-113
  • (一)“精细化”的市场准入108-109
  • (二)“多元化”的激励干预109-111
  • (三)“协商性”的质量干预111-112
  • (四)“规范性”的立法调控112-113
  • 第五章 民办高校的管制性政府干预113-133
  • 一、民办高校政府干预的方式113-114
  • 二、民办高校的管制性干预114-115
  • 三、民办高校的市场准入规制115-121
  • (一)建国以来对民办高校“市场准入”116-119
  • (二)民办高校市场准入的细化建言119-121
  • 四、政府对民办高校的退出管制121-133
  • (一)民办高校恢复以来的“退场”设计122-124
  • (二)民办高校“退场”管制存在的问题124
  • (三)域外关于“退场”的管制设计124-128
  • (四)民办高校“退场”管制的改进策略128-133
  • 第六章 民办高校的激励性政府干预133-160
  • 一、国家公共财政的激励性政府干预134-144
  • (一)国家公共财政进行激励性政府干预的合理性分析134-139
  • (二)国家公共财政进行激励性政府干预的制度设计139-144
  • 二、民办高校的税收、土地优惠等激励性政府干预144-160
  • (一)税收、土地优惠政策的激励性干预功能145-150
  • (二)民办高校税收、土地优惠政策的基本构成与落实困局150-154
  • (三)民办高校税收、土地优惠政策激励性政府干预的重构154-160
  • 第七章 民办高校的商谈性政府干预160-180
  • 一、民办高校信息公开中的商谈性政府干预161-171
  • (一)政府干预的有效性依赖于充分信息的掌握162-163
  • (二)民办高校“私”的性质决定了其对信息的自治权163-164
  • (三)商谈性政府干预助推信息公开164-167
  • (四)商谈性干预的一个例证:对民办高校“虚假宣传”的干预策略选择167-171
  • 二、民办高校质量评估中的商谈性政府干预171-180
  • (一)质量评估是提高民办高校办学质量的重要手段171-173
  • (二)民办高校质量督导与评估中存在的问题173-175
  • (三)商谈为基础的民办高校质量评估干预体系构建175-180
  • 结语180-185
  • 参考文献185-194
  • 致谢194-195
  • 攻读学位期间的科研成果195-196

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