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《西南民族大学》 2012年
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民族自治地方经济发展的宪政保障研究

田钒平  
【摘要】:实现“人的全面发展”是推动民族自治地方经济发展的根本目的,而每一个现实的个人是否有能力实现其宪法赋予的公民权利,则是这一目的能否实现的根本前提。在现实社会中,公民权利实现的可行能力的获得取决于个人努力和学习与成长环境两个因素的共同作用。对有主观意愿和客观努力的人而言,由区域性的经济、文化和社会发展状况等诸多因素构成的学习与成长环境的好坏,决定了一个人通过学习过程培育和提升权利的可行能力的效果。而外部环境的塑造要受到来自政府和社会或市场两个方面的影响,公民的基本权利是否得到社会的尊重,政府对其权利的维护又是否有效,构成了公民权利能否实现以及权利实现的可行能力能否有效提升的决定性因素。因此,有效协调政府与市场的关系,充分发挥二者的积极功能,提高民族自治地方经济发展水平以及由此制约的文化和社会的发展程度,是决定公民权利实现能力大小的重要因素。 在资源状况、经济结构、市场环境与市场能力等因素既定的前提下,完善市场与政府权力运行的规则及其实施机制,充分发挥制度在经济发展中的作用,是营造良好的区域经济发展环境,将民族自治地方拥有的市场发展潜力大、自然资源丰富等比较优势转化为真正的经济和财政优势,进而推动其经济社会全面发展,提升公民权利实现的可行能力的关键。从总体上讲,当下制约民族自治地方经济发展的制度问题主要表现在两个方面:一是统一的市场运行制度与传统的习俗制度之间的冲突和矛盾;二是中央或上级政府与民族自治地方政府的职责和权力之间的界限模糊不清。为此,政府在研究和解决民族自治地方经济发展的制度变迁时,需要注意并重点解决以下几个方面的问题: 第一,充分发挥各级政府尤其民族自治地方政府在制度变迁中的作用,以宪法规则为核心,通过不同层次的规则制定者在其职权范围内制定相应的规则,妥善处理正式规则与非正式规则、宪法规则与一般规则、上位阶规则与下位阶规则的关系,构建一个有利于经济发展的内在和谐一致的规则体系及相应的实施机制。首先,以政府提供的正式规则作为评价非正式规则的合理性与合法性的标准,非正式规则能否成为经济发展的制度构成要素,应接受正式规则的检验。其次,重视规则的逻辑结构对规则的可实施性的影响,从微观层面解决制度变迁的有效性。再次,为维护由不同层次的规则构成的规则体系的内在协调与一致,必须将一般性规则和政策置于宪法的约束之下,建立以宪法规则为依据的规则冲突解决机制。最后,注意规则的公正性对制度变迁的有效性的制约。一般性规则的公正性应接受宪法规则的检验;对为一般规则提供公正标准的宪法规则进行修改时,必须遵循协商民主和一致同意规则的要求。 第二,中央和民族自治地方政府应改变以缩小区域间经济发展的总量差距作为经济发展和制度变迁的价值目标的传统观念,以保障公民的充分就业、收入改善和收入能力提升为重点,引导经济活动的安排和相应的制度变革。首先,确立适度的区域经济发展规模,妥善协调与处理政治民主、传统文化、教育发展等非经济因素与经济发展之间的相互制约,以及各民族自治地方内部的发展差距和环境与资源约束下的民生改善等相关问题。其次,制定在公有制之下有效保障公民就业的政策措施,在私有制之下保障公民就业稳定性的制度机制;建立与产值结构变化相协调的就业岗位供给制度、农民工真正退出农村的制度,缓解第一产业的就业负担。再次,建立解决自然环境恶劣、经济基础薄弱的农村的农业规模化的相关制度;将生态问题作为经济发展的内生因素,使生活在限制开发或禁止开发区的民众能获得应有的经济收益;构建一个合理评价不同层级的劳动者的贡献大小、资本和劳动对物质生产的贡献大小的标准体系,保证分配的公平性;对因国家政策和行业垂直管理造成的公民收入的过大差距,应确定一个合理标准,既能体现一定优惠,但又不致引致行业之间或内部的过大差距。最后,改善劳动者参与社会组织决策形成与实施的权利保障,加强市场运行法制教育,加强教育质量建设,赋予和保障具有传统语言文字的少数民族成员自主选择教学语言的权利而不是一体化地推行双语或民族语言教学,将环境治理和维护作为享受相关优惠政策的基本条件,加强公民的宪政意识与能力的培育,使其能够运用法律权利与程序维护其利益。 第三,以宪政改革为核心,修改与完善宪法及其相关法,合理划分中央或上级政府与民族自治地方政府的权力界限,明确界定各级政府为推动民族自治地方经济发展应承担的责任,建立和完善宪政规则实施机制,将各级政府的职权行为纳入宪政轨道。首先,在宪政结构的完善方面,修改设置民族自治地方政府享有双重权力、行使自治权必须报经批准的宪法规则,慎重对待垂直管理体制改革可能对自治权造成的分割;修正民族自治地方行政或司法机关的双重领导或监督体制,建立“以地方权力机关为核心,横向的立法、行政和司法机关相互制约为主导”的分权运行机制;以宪政分权逻辑处理民族自治地方政府自治权与上级政府帮助职责的关系,由中央或上级政府行使最终的决策权,由地方行使决策的请求权和执行权,以维护中央或上级政府决策与民族自治地方需求的适应性。其次,在自治权的有效行使方面,以《宪法》、《民族区域自治法》及其他宪法相关法为依托,修改和完善界定自治权的规则,使其在微观结构上具有完整性、明确性,对其他法律中不符合宪政原则和规则要求的具体规定予以修改,减少规则之间的冲突。赋予民族自治地方政府启动立法解释、违宪审查和争议裁决的程序权利,消解其与上级政府发生争议时的被动困境。再次,在帮助职责的有效履行方面,修改《宪法》及其相关法界定特别措施的规则体系,明确帮助职责的合理限度,合理区分有关政府承担的具体职责,妥善解决上级政府严格按照规则要求履行职责的维护机制;改革和完善民族自治地方政府的公共决策机制,使民族自治地方政府在作出请求上级政府履行帮助职责和执行帮助政策的公共决策时,能够真正反映当地的发展特点和客观需要;改变以“历史补偿”或“现实补偿”作为支撑上级政府履行帮助职责的正当理由的现状,以尊重与保障生存权与发展权为依托,通过宪政规则与实施机制将接受帮助者与上级政府的权力行使限定在合理限度以内。
【学位授予单位】:西南民族大学
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2012
【分类号】:F127.8;D921

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