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《云南大学》 2012年
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财政资源配置制度视野里的新农村建设主体研究

郑宝华  
【摘要】:党的十六届五中全会提出的新农村建设,不仅是我党建设农村、发展农村,进而从根本上解决“三农”问题,实现农业和农村现代化的具体措施,而且是实现国家整合,全面建设小康社会和构建和谐社会的重大举措。就如何建设新农村的制度安排,多数官员和学者都赞同“政府主导、农民主体、社会参与”。但在中国国情下,如果不对政府主导作出准确界定,不仅会造成政府越位与错位的诸多不良后果,而且会使新农村建设的主体虚位缺位,从而使新农村建设难以达到预期目标。 笔者选择这个主题的理由之一就是试图通过厘清政府在新农村建设中的职责和作用,还广大农民新农村建设的主体地位。其基本假设是,合理有效的财政资源配置制度,不仅可以规范政府的行为,充分发挥其主导作用,而且可以提升广大农民的主体地位,有效发挥其主体作用,最终形成一种良性互动的“合作”关系。对于新农村建设来讲,就是要让广大农民群众在成为受益主体的同时,最大限度地成为决策主体和行动主体。 基于对人的社会发展主体的基本理解,笔者首先回顾了主体理论的一般观点,得出如下基本结论:中国古代先哲和统治者都十分强调人的主体地位和作用,核心是民本思想。她首先要求统治者必须亲民、爱民,尊重和保护广大人民的利益,尤其是维持其基本的生存权利;其次要求广大人民必须以“国家利益”为重,尊崇统治者的意愿,尽量做到公民的仁和忠。“仁、义、礼、智、信”被当成了人的基本伦理。 西方社会也认同人作为社会发展和进步的主体,但强调的是:第一,有思维和有理性是人区别于其它动物的本质特征;第二,人本身具有多样性,且不同人的思想和意识是有差别的;第三,不同人群之间的权力和利益存在差异性和对抗性,政府的政策因此要尽量保护弱势群体的利益;第四,不同的人群在社会和权力博弈中表现出一种常态,实现动态的平衡是政府政策的重要目标。 马克思主义主体思想首先将人看作是具体的、客观的、现实社会中的人,强调要从具体的、现实的、实践的角度去理解人作为社会发展主体的具体内容,核心是一切依靠人、一切为了人,在社会历史发展过程中要尊重人的主体地位、发挥人的主体作用、促进人的全面发展。 当代中国共产党人所倡导的主体观立足于中国传统文化的精髓,既充分吸取了西方主体思想的精华,又把马克思主义的主体观置于核心地位,逐步形成了以人为本基础上的发展主体观。其核心是:人是社会发展的主体,社会发展必须做到一切依靠人,一切为了人,并把人的全面发展作为基本目标贯穿于整个发展过程之中。 在以上分析的基础上,笔者通过问卷调查资料的分析,阐明了当前新农村建设中存在的不利于发挥广大农民主体性的诸多问题和具体表现,认为必须努力建构一种新的新农村建设主体观。这种主体观的核心是要让广大村民成为决策的主体,行动的主体和受益的主体。这意味着:第一,广大农民必须有真正的权利自主支配自己的资源,自主进行决策;第二,广大农民必须成为新农村建设的行动主体,能动地参与到新农村建设的全过程中去;第三,广大农民必须公平地从新农村建设中得到实惠。由此可以说,新农村建设的主体构建需要在“民有权、民担责、民泽福”几个方面得到具体体现。 为了充分发挥广大农民的新农村建设主体作用,笔者从制度需求与供给的视角出发,提出了需求响应型制度变迁的观点。其逻辑前提是:任何制度变迁或新制度安排都既需要考虑社会发展对新制度的需求,更需要考虑其供给所受到的制约因素,要在供给与需求之间找到一个均衡点。这种处于均衡状态的制度安排也因此具有了需求响应特性。其变迁主体是国家,但国家必须尊重民意,路径不是绝对的从上到下或者自下而上;变迁的动因是为了得到在现存制度下所得不到的利益,但不完全是经济利益,还包括了政治权利、社会地位等,而其核心是基本权利的平等实现和基本需求的公平满足。 基于需求响应型制度变迁的基本观点,笔者认为:只有建构一种农民需求响应型的财政资源配置制度,才能更有效地发挥广大农民新农村建设的主体作用。这种配置制度是由资源的来源、整合、输出等环节构成的一整套规范,涉及供给决策、出资主体建构、需求表达、组织运行和监督完善等多个方面,具体包括财政资源的动员与配置和有效使用两个环节。动员与配置环节充分体现政府的主导作用,基本原则是“三个代表”重要思想、科学发展观和统筹城乡发展,基本手段是公共产品均等化、公共财政和财政资源向农业和农村倾斜;有效使用环节充分体现广大农民的主体作用,基本原则是社区主导、需求满足和效率优先,基本手段是需求响应、社区组织建设和能力提升。其核心是以广大农民的基本需求为出发点,建立起能够回应人民需求的、各层级政府权责对等但又重心向下的财政资源配置机制,从而使新农村建设真正成为国家的中心工作。 以上理论构想不仅有制度经济学等学科的理论支持,而且当前我国各级政府的许多改革实践也支持了笔者的观点。从宏观层面看,在倡导建立公共财政的同时,已经尝试“民办公助”、“以奖代补”、“一事一议”等新型财政分配体制。从微观层面看,许多地方也开始了在城乡一体化思路上的新农村建设实践。笔者引用的云南省开远市就是一个典型。尽管该市财政资源并不富裕,但不仅能够使财政资源向农村倾斜,而且在财政资源的使用上让广大农民“当主人、唱主角、做主体”,通过财政资源“以奖代补”和村民自治制度的“一事一议”的有机结合,在坚持“整市推进、全面突破”和同一项目“一次性”到位的原则基础上,让所有村庄有平等的机会参与项目实施。这不仅有效利用了政府有限的财政资源,而且撬动了广大农民的资源和其它社会资源,使广大农民作为新农村建设的主体地位得到突显。 有鉴于需求响应型制度变迁思路和国内外的宝贵经验,笔者认为,首要任务是落实国家有关政策,使财政支农资金在总量上持续快速增长,以切实增加新农村建设的财政资源投入来源。首先是按照《农业法》及中央有关政策的要求,使财政支农支出的增长速度切实快于经常性预算收入的增长速度。其次要认真落实土地出让金收益、耕地占用税新增收入、耕地占用税税率提高后的收入用于农业和农村建设的比例。再次是借助国家乡镇体制改革有关政策措施的实施,减少财政支农支出中用于农林水等农口事业单位的支出比例,使更多的财政支农资金能够真正用于农业生产和农村发展。 在此基础上,要把构建各级政府事权和财权对等的财政资源配置机制作为中心工作。核心是根据新农村建设所产出的公共产品的属性,将农村公共产品分为资本密集型、技术密集型和劳动密集型等类型。在此基础上明确各自的出资主体:资本密集型产品的供给主要由中央财政负担;技术密集型产品的供给主要由包括省级政府在内的地方财政负担;而劳动密集型产品的供给则主要由社区组织自己承担。在此基础上建立社区响应机制和需求显真机制,一方面克服集体非理性的公共选择困境,另一方面通过制订合理的成本分摊机制,培育广大农民的主人翁意识和责任。
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