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《西北大学》 2004年
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论我国地方政府行为的规范与调整

王少杰  
【摘要】:我国地方政府一身多任,在社会经济活动中有着相对特殊的身份、地位、职能和行为。实践中,地方政府经常将其双重身份以及两个方面的三种职能混淆,表现出一些非规范的行为特征,与顺利推进经济建设不相适应。对地方政府行为进行深入研究分析,并逐步对其进行规范与调整已是当务之急。 本文将地方政府主体界定为是利用其强制性特征对所辖地域、人口的公共性事务部分进行调控与监管的省级地方权力机构。就地方政府而言,虽然由于存在着与中央政府的分权关系,使其经济行为的范围与中央政府之间存在互补与协调的关系,但在地方政府行为的依据上以及政府功能不断扩大的趋势上都具有当代政府的上述一般性特征,这在体制转轨、发展转型、体制创新时期国家的地方政府身上体现得尤为明显。 本文认为,现时的地方政府的行为目标,既不同于中央政府,也有别于传统的地方政府。与中央政府以全社会公共福利最大化为目标相比,地方政府在某种程度上正成为以成本收益分析为导向、追求自身利益最大化的“经济人”。地方政府作为地方利益主体与地方政府作为宏观管理的中间层次的身份其实是同时产生的,所以,地方政府在进行经济决策时总是在中央计划和地区利益之间相机抉择。 作为地方利益主体,地方政府总是在寻求地方利益,而分灶吃饭的财政体制和投资管理权限的下放无疑为地方政府准备了利益选择的空间和条件。地方政府代表着三种利益层次,以两种身份出现在经济生活舞台:作为宏观管理的中间层次代表着整个国家的宏观利益,作为地方利益主体代表着地方利益,地方政府还存在着自身的利益。地方政府双重身份理论上不会改变,无论在什么体制下,地方政府总是作为宏观管理的中间层次和与中央对立的地方利益的代表的双重存在。改革不是改变地方政府双重身份本身,而是对其利益主体的身份进行某种规范的限制,使其在一定的范围内活动。在承认地方政府利益的基础上,遵循经济合理的原则,综合比较各种成本与效益,探寻中央政府与地方政府之间经济利益的结合点和折衷点,以及中央政府宏观调控的切入点和均衡点。 本文指出,改革不断深化的过程,也是各级地方政府逐步加强对本地区经济 活动组织、协调的过程。文章的第三部分对地方政府组织发展本地区经济活动行 为的三个热点问题进行简要评析,分别是地方经济数量扩张、区域产业结构趋同 以及地方保护主义问题。地方政府之所以存在偏差行为,最关键的原因还是体制 缺陷和自身内在利益的驱动,导致地方政府没能处理好自身与市场的关系。 目前,地方政府的行为偏差突出表现在以下几个方面:政府目标短期行为, 反市场行为,反宏观调控行为,泛化行政干预行为,异化、寻租行为。地方政府 的这些行为是对公权、公职的异化,影响政府的威望及职能,降低政治和经济效 率,阻碍社会的进一步发展。要消除地方政府的上述行为偏差,需要系统推进政 治经济体制改革,构建对地方政府行为的引导调控机制,调整地方政府在社会发 展中的功能,健全规范地方政府行为的法规,使政府行为逐渐法制化。
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