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利益平衡视角下耕地保护经济补偿机制研究

马文博  
【摘要】:耕地具有资源和资产双重身份,作为自然资源,它肩负着国家粮食安全和生态安全的重任,作为资产,它又发挥着确保国家经济安全和社会稳定的不可替代的作用,可以说,耕地是人类生存的第一道保障线,保护耕地的重要性不言而喻。经过多年探索,我国逐步构建和实行了一套适合本国国情的耕地保护制度,整体上朝着预期目标推进,但值得深思的是,我国耕地资源的数量和质量却仍在走下坡路,耕地保护工作依然面临着咄咄逼人的现实挑战。透视耕地流失的自然、人口、经济和社会等各种因素,除了那些非人力可控的因素外,其他因素无不与“利益”相关,也就是说耕地保护过程中的利益失衡是耕地流失的深层次原因。利益失衡是由于我国现行耕地产权设置存在严重的正外部性,包括耕地所有权的生态效益和社会效益、耕地发展权,从而使耕地产权主体的权益无法在经济上实现,又缺乏科学的利益调节机制,加剧了比较效益差别。从根本上改变当前的局面,要以利益平衡为指导和目标供给新的制度,这种制度应当能够实现耕地产权正外部性的内部化,使目前以约束为主的耕地保护制度循序渐进地转变为约束与激励相结合的制度,这就是本文所要研究的利益平衡视角下的耕地保护经济补偿机制。 本文在整理和分析国内外耕地保护经济补偿相关研究进展的基础上,以外部性理论、土地价值理论、产权理论等为指导,首先通过对我国耕地保护现状及耕地保护制度实施影响因素的分析,找到我国耕地保护制度存在的问题及症结,指出经济利益在耕地保护中的重要作用。其次基于对耕地保护过程中相关主体的利益博弈分析,使全文站在了利益平衡这个全新的视角,并为补偿对象、补偿主体及补偿标准的确定提供了一定的思路和依据。再次依托基于耕地资源功能的耕地资源价值再认识、我国耕地产权体系的再认识、以及基于耕地产权体系的耕地资产价值再认识,确立了多层次耕地保护经济补偿机制架构的产权基础和价值基础。然后通过对补偿机制需求的农户调查研究,以及国内外耕地保护经济补偿的经验总结和借鉴,使得对制度创新的研究不仅有宏观层面论证的支撑,又具备微观层面数据的支撑。接着在前面几部分内容分析的基础之上进行多层次耕地保护经济补偿机制的架构,并对两个层次补偿标准测算模式分别进行实证研究。最后探讨促进补偿机制有效实施的保障措施,并得出以下主要结论: (1)耕地保护涉及到的利益主体主要包括中央政府、地方政府、农民、未尽到耕地保护义务地区和超额承担耕地保护义务地区,他们之间的多重利益博弈显示,在当前的制度安排下,各个利益主体间的利益冲突无法得到调和,导致博弈结果出现利益失衡现象,不仅使各个利益主体的利益诉求得不到满足,而且无法实现对宝贵耕地资源的合理、高效保护。为促成各方利益平衡,应从理性人角度出发,建立利益引导型耕地保护机制,包括给予超额承担耕地保护义务的地方政府以政治“补偿”;结合不同区域耕地保护意愿,建立公开、公平、公正的区域间利益调节机制;对保护耕地的农民进行合理的经济补偿;提高征地补偿标准等。 (2)对应于耕地资源的多种功能,耕地资源价值由经济价值、生态价值和社会价值共同构成,经济价值等同于市场价值,生态价值和社会价值却属于非市场价值,并具有正外部性;由此发现我国现行耕地产权体系的正外部性问题,即耕地所有权的生态效益和社会效益、耕地发展权;依托于耕地产权体系的耕地资产价值体系以耕地所有权价值为核心,而耕地所有权价值由耕地所有权衍生出的各项耕地权利的价值共同组成,包括耕地使用权价值、耕地租赁权价值、耕地承包经营权价值和耕地发展权价值,由于各项耕地权利价值的内涵存在差异,从而形成不同的耕地资产价值。以上就是耕地保护经济补偿的价值基础和产权基础。 (3)以河南省新野县357份农户调查问卷为基础,构建Logistic模型对农户耕地保护经济补偿机制需求意愿影响因素的定量分析显示:家庭农业人数、受教育程度、家庭劳动力人数、耕地种植面积、农业收入比重、耕地保护意愿和耕地破碎度的影响显著。所以,应该怀着公平的理念,关注农户的意愿和利益诉求,选择合理的补偿方式和支付方式,给予农民,尤其是粮食主产区和经济发展水平较低地区的农民以适当的经济补偿,激发他们在维护耕地质量方面的独特潜能。 (4)以利益平衡为指导和目标的耕地保护经济补偿机制由有机结合的两个基本层次共同组成,第一层次是基于耕地所有权外溢效益补偿的农户经济补偿机制,主要解决耕地所有权生态效益和社会效益的外部性内部化问题;第二层次是基于耕地保护机会成本补偿的区域经济补偿机制,主要解决耕地发展权的外部性内部化问题。 (5)补偿机制整体的基本原则包括:帕累托最优原则、公平优先效率跟进原则、谁受益谁补偿原则、可持续发展原则。关于补偿对象,两个层次补偿机制共有的是农民和农民集体,第二层次补偿机制特有的是超额承担耕地保护义务的地方政府。关于补偿主体,两个层次补偿机制共有的是中央政府、未尽到耕地保护义务的地方政府,第一、第二层次补偿机制特有的分别是非农企业和市民、新增建设用地使用者和提高建设用地利用强度者。第一、第二层次补偿机制的补偿标准分别依据耕地资源非市场价值、耕地发展权价值进行确定,测算模式分别为意愿调查法、耕地潜在市地价值与耕地资源价值差值法,以河南省新野县为案例进行的实证研究表明,两个层次补偿标准的测算模式均具有可操作性和科学性。补偿依据是经标准化后的耕地面积;基本补偿手段是货币补偿与养老保险相结合;补偿支付方式以按年支付为主,一次性支付为辅;第一、第二层次补偿机制分别采用公共财政补偿途径、市场补偿途径。两个层次补偿机制共同的资金来源包括:中央财政和各级地方政府财政、未尽到耕地保护义务的地方政府财政,分别特有的资金来源包括:针对耕地资源的生态效益和社会效益向广大非农企业和市民征收的税款、新增建设用地使用者和提高建设用地利用强度者购买耕地发展权的价款。双层补偿机制的运作要依托于各级补偿基金委,及分别隶属于它们的各级补偿基金、各级耕地发展权储备中心等组织机构,分别通过补偿基金的统筹和集散、耕地发展权交易市场的运营实现。双层补偿机制的顺利实施需要一系列配套措施予以保障,涵盖法律、制度、技术、组织和文化五大方面。


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