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《西北农林科技大学》 2004年
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我国乡镇财政体制重构研究

宋文献  
【摘要】:乡镇财政的运行状况如何,既制约着乡镇政权职能的履行,又影响着上级财政甚至中央财政的良性运行。因此,舍去对中国乡镇财政的研究,任何对中国农村、农民、农业问题的研究,都是不全面的。我国乡镇财政从20世纪90年代开始逐步陷入困境之中。导致乡镇财政陷入困境的根源在于乡镇财政体制建设滞后,因而解决问题的根本之策在于制度创新。本文从我国乡镇财政发展的现状出发,以市场经济条件下公共财政理论为基础,在借鉴国外地方财政理论与实践经验的基础上,首先对乡镇政府的职能进行界定,这是研究乡镇财政体制的逻辑起点。因为乡镇财政运行中存在的诸多问题,都可从乡镇政府职能的错位中找到说项。其次,沿着财政职能的定位应以政府职能的界定为前提的路径,从逻辑和实践方面分析了乡镇财政建立的合理性和必要性,界定了乡镇财政的基本职能。第三,在对财政体制概念界说的基础上,阐述了乡镇财政体制的内容与特征,分析了目前我国乡镇财政体制存在的制度缺陷。第四,在研究了农村税费改革对乡镇财政收入的影响后,重点分析了乡镇财政由“经济建设型财政”向公共财政转型过程中的乡镇财政支出结构调整问题。最后,按照公共财政的基本框架设计了乡镇财政体制重构的方案和应采取的配套措施。 第一章 导论 阐明了论文的选题背景、研究的目的和意义、研究的思路和方法,评述了国内外研究动态以及论文可能的创新之处。 第二章 乡制的演化和乡镇政府职能 本章从乡制的历史演化入手,阐述了新中国成立以来乡镇政权变迁的四个阶段:乡-村政权并存制、乡政权制、人民公社制和乡政村治制。然后,在对国际上有代表性的三种地方政府的定义比较中,把地方政府分为中间政府和基层政府。按照这样的分类,描述了我国现行的各级地方政府及其职能特点,论述了规范的乡镇政府职能是提供乡镇范围内居民需求的公共品和服务。 第三章 乡镇财政和乡镇财政职能 逻辑分析表明,由乡镇财政提供地方公共产品的效率是最优的。而我国乡镇财政建立、发展的实践也表明,乡镇财政在巩固农村基层政权,提供适合本辖区范围内公共产品和服务等方面都发挥了重要作用。与其他四级财政比较,乡镇财政有其自身的特点。因此,乡镇财政的职能,就不是一般意义上的财政职能的简单复制。从乡镇财政职能定位的依据:弥补市场失效和满足社会公共需要等出发,本文认为乡镇财政的职能就是通过提供乡镇公共产品和服务以满足辖区内居民的公共需求,而这种公共需求包括社会保障需求和公共保障需求两个内容。 WP=6 第四章 地方政府及地方财政体制的国际比较 本章选择美国、德国、印度、日本、法国、英国等六个国家为研究对象,以政府间事权和支出责任划分、税收分配和转移支付制度为主要线索,分析比较了这些国家地方政府设置和地方财政体制的特点,以及对我国的启示和借鉴作用:用法律形式划分规范政府间职能权限;明确各级政府的事权,使财权与事权相一致;建立地方政府的主体税种体系等。 第五章 乡镇财政体制:内涵、变迁与制度缺陷 本章首先以财政体制和财政体制的职能界定为起点,论述了乡镇财政体制的主要内容和基本特征,分析了我国乡镇财政体制的五种模式。其次,在制度变迁的理论框架下,研究了新中国成立以来乡镇财政体制变迁的历程。最后,着重分析了乡镇财政体制的制度性缺陷,表现在:财权划分模式与事权划分模式不对称;乡镇财政产权缺乏明确的主体;税收分割的体制性缺陷;乡镇财政自筹制度的设计缺陷等。 第六章 农村税费改革与乡镇财政 农村税费改革达到了减轻农民负担、规范农村分配关系的目的,但同时也使乡镇财政收入大幅度减少。在支出刚性约束和上级转移支付不足以填补支出缺口时,乡镇财政的收支矛盾更加尖锐。本文认为,在乡镇财政压力下,通过乡镇政府改革,既可以减少财政支出、缓解收支矛盾,也能够转变乡镇政府职能,因而不赞成依靠撤消乡镇政府来解决乡镇财政困境的主张。 第七章 乡镇财政转型中的支出结构调整 财政支出可以反映政府的政策选择,体现政府的活动范围和方向。因此,本章以财政支出结构分类为基础,分析了我国乡镇财政支出结构的现状,阐述了支出结构存在的问题及原因,提出了乡镇财政支出结构调整的政策选择是:重新界定农村义务教育支出责任;加大财政对农村公共卫生的投入;增加农业财政投资,强化农业的基础地位;增加社会保障支出,建立农村社会保障体系等。 第八章 乡镇财政体制重构的思路与方案设计 本章在论述公共财政理论框架的基础上,首先对乡镇财政能否成为一级实体财政的观点进行了评析。本文主张乡镇财政应成为一级实体财政,并提出了乡镇财政体制重构的目标模式是:建立与市场经济相适应的乡镇公共财政体制。其次,从合理划分县乡两级政府事权;建立以税收为主体,以规范的非税收入为辅的乡镇财政收入体系;按公共产品理论构建乡镇财政支出体制;建立以一般性转移支付为重点、以专项转移支付相配合,以特殊转移支付为补充的规范的转移支付制度;以及构建乡镇公共财政监督体系等方面,提出了乡镇公共财政体制重构的方案。 第九章 乡镇公共财政体制重构的配套措施 本
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