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基于扎根理论的中国城市基层政府公共服务外包研究

贾旭东  
【摘要】: 西方国家兴起的新公共管理运动将工商管理的理论和方法用于政府改革,公共服务的市场化成为各国政府重要的改革取向。中国经济社会的全面转型使得政府的公共服务能力越来越难以满足社会公众不断提高的需求,许多城市的基层政府开始尝试借鉴新公共管理运动的成功经验,在公共部门中引入市场机制,通过外包更好地为社会提供公共服务。 有关公共服务市场化、公共服务外包及相关领域的理论研究成果非常丰富,国内外学者从宏观和微观的视角、运用规范和实证的研究方法对政府公共服务外包的动因、外包决策的影响因素、外包过程中参与各方的行为等问题进行了研究,获得了多样化的成果。但在现有研究中对政府公共服务外包动因的解释不一,非常缺乏对中国城市基层政府公共服务外包实践的研究,而基于国外实践的研究成果又难以充分解释和指导中国政府的实践。 因此,为回答中国城市基层政府公共服务外包的动因等问题,本文在扎根理论研究方法论的指导下,以广州F区、深圳H区为样本,通过深度访谈、问卷调查等方法采集数据,运用经典扎根理论这一规范的定性研究方法进行数据处理和理论构建,对我国城市基层政府的公共服务外包实践进行了深入情境的扎根研究。 本文的研究回答了最初的研究问题,即中国城市基层政府公共服务外包的动因;获得了3个方面的研究发现并对其进行了初步的理论概括和研究,这些新的现象均未在相关文献中被讨论,这为未来更加深入的研究提供了有价值的问题;同时,本文提出、证实或重新界定了11个概念与范畴,做出了3个方面的理论贡献。 首先,本文研究认为,我国城市基层政府公共服务外包的动因包括外部动因与内部动因两个方面。其中,外部动因又同时来自经济和政治两个方面,本文将其经济动因概括为“财政支持弱化”,即上级政府对基层政府财政支持数量的逐步减少。本文将其政治动因概括为“政治压力强化”,即上级政府对基层政府不断施加改善公共服务水平、提高公共服务质量的压力。同时,我国城市基层政府公共服务外包的内部动因来源于基层政府提升公共服务效率的内在动机,本文概括为“提升效率的需要”。 其次,本文研究发现,中国城市基层政府在某特定公共服务的外包中存在“公共服务职能的不完全外包”现象,即政府仅将该公共服务职能的一部分外包,而同时又保留另一部分职能由自己来提供。 第三,本文还发现了一种特殊的、有别于企业与政府部门的“职能单位”,即那些承接了政府未外包的公共服务任务并部分享受事业待遇的单位。这种单位与政府之间存在着一种特殊的关系,政府既对职能单位负责人及主要管理人员以行政手段进行管理,又使其通过业务承包方式获得收入,同时不限制其进行市场化的经营。本文将这种关系命名为“行政性承包”。 第四,本文发现目前的中国城市基层政府在公共服务外包中对自己的角色定位存在明显的偏差,它在将公共服务外包后迷失了其最终目标,忽视了对社会公民应付的责任。本文将这种现象概括为“政府公共服务外包目标迷失”现象。本文认为,只有政府在新的视角上全面地看待自己与其他公共服务外包利益相关者之间的关系,才有可能避免这种目标的迷失。这一现象的存在更加凸显本文基于虚拟政府视角研究政府公共服务外包的价值和意义。 通过运用扎根理论方法,本文提出了一些新的概念或范畴,如“财政支持弱化”、“政治压力强化”、“公共服务职能的不完全外包”、“职能单位”、“行政性承包”、“政府公共服务外包目标迷失”、“政府公共服务外包的利益相关者”等,这些新的概念和范畴的提出为未来更加深入的理论研究打下了基础。同时,本文为一些已经存在的概念提供了实证支持或验证,并对其进行了重新界定,如“企业职能虚拟化”、“政府职能虚拟化”、“虚拟企业”和“虚拟政府”,这有助于厘清相关概念的分歧,推动虚拟企业及虚拟政府的研究。 本文的理论贡献主要体现在三个方面。第一,本文运用扎根理论方法,通过与虚拟企业理论的比较,从虚拟政府的视角研究政府公共服务外包问题,提出政府公共服务外包的本质是一种虚拟政府构建方式的观点,不仅体现了新公共管理运动运用工商管理理论和方法研究公共管理问题的思想和精神,更为公共服务外包的研究提供了新的理论视角,有助于深化和提高对政府公共服务外包的理论认识,也为推动虚拟政府、虚拟组织及相关领域的研究打下了良好的实证基础并做出了基础性理论贡献。 第二,根据本文的实证研究以及与虚拟企业相关文献的比较,在重新界定虚拟政府概念的基础之上,本文对虚拟政府的层次结构、业务分工、盟主与盟员关系等问题进行了理论研究,在此基础上提出了虚拟政府的运行机制基本框架,初步构建了一个较完整的虚拟政府组织结构模型,从组织层面对虚拟政府进行了理论描述。虚拟政府组织结构模型的构建对推进虚拟政府及相关领域的研究做出了重要的基础性工作,也为中国城市基层政府公共服务外包问题的研究提供了新的理论视角和工具。 第三,经典扎根理论研究方法在社会科学诸多领域及国际管理学界都得到了越来越广泛的运用并取得了丰硕成果,但在国内学界尚未得到广泛重视,且国内外均未出现运用此方法进行公共服务外包研究的任何成果。因此,本文的研究既是将经典扎根理论这一科学的定性研究方法应用于公共服务外包研究的有益探索和尝试,也是公共管理研究方法的一个创新。另外,本文在研究中对该方法进行了有益的梳理和创新,为更好地理解和运用该方法积累了实践经验。同时,本文的研究也是运用规范的定性研究方法进行基于中国情境的管理研究的有益尝试,有助于推动对我国本土管理问题和现象的研究。 本文的实践意义在于,在深入分析我国城市基层政府现行公共服务外包机制中存在问题的基础上,基于虚拟政府的理论视角,本文从三个方面对设计和完善我国城市基层政府的公共服务外包机制提出了理论指导:首先,重新界定了政府与其他公共服务外包利益相关者间的关系和角色定位;其次,给出了公共服务外包机制设计的基本原则:最后,提出了公共服务外包机制的基本框架并分别给出了改进和完善该机制的对策建议。 当然,由于时间、精力和研究资源之限,本文还有许多不足,需要在未来选择更多样本、运用更多理论进行比较和研究,以充实本文提出的概念和范畴的内涵,深化对本文发现的新现象的研究,从而使本文提出的概念、范畴与理论能更加饱和,获得更多的研究发现,做出更多的理论贡献。另外,本文基于个案研究提出的概念、范畴和理论都有待于未来通过大样本的统计检验进行量化的实证研究,使之具有普适性并用于指导更加广泛的实践。


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