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《中共中央党校》 2011年 博士论文
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当代中国政府组织协同问题研究

高轩  
【摘要】:政府组织作为公共事务治理的主体是由相互依存、相互作用的纵横交错的各个部分组成的复杂系统。从某种意义上说,政府治理公共事务的过程也就是政府组织内部各部分处理相互关系的过程。政府组织内部各部分之间的关系状况直接影响着政府组织整体性功能的发挥程度和公共事务治理的绩效。协同论中蕴含着系统内各子系统相互协调合作,使系统呈现有序状态,实现系统整体效应的思想,这对处理政府组织内各部分之间的关系,实现政府整体功能具有重要理论价值。因此,文章选取协同论作为主要理论切入点,将协同思想引入政府组织研究之中,运用协同论中的概念和分析范式研究政府组织协同问题,以求能够优化政府组织内部各部分之间的关系,提高政府组织协同性。 论文首先介绍阐释了研究政府组织协同问题的相关理论。系统理论把复杂体系都看成是一个系统,并且认为系统具有整体性、关联性、层次性、开放性等特点。协同论主要是研究在各种不同类型的系统内,以自组织为基础,在序参量和相关变量的作用下,各子系统从无序状态转向有序状态,实现系统整体效应和协同效应的理论。协同论和系统理论能够为研究政府组织协同问题提供方法论的指导。治理理论和组织间网络理论强调的治理结构多元化、主体间平等协商、沟通合作的思想则为处理政府组织关系问题提供了有益的分析视角。 以上述理论为基础,论文构建了政府组织协同的解释框架。概念是框架构建的起点,第二章首先界定了协同以及政府组织协同等概念的含义。政府组织协同是指政府组织系统内部各部门之间、各层级政府之间以及政府过程的各个环节之间相互协调与配合,形成井然有序的组织结构,呈现政府的整体功能,实现政府效能最大化的过程或状态。其次阐释了协同论与政府组织的契合性。一方面,协同论具有普遍性和政府组织是一个复杂的开放系统,因此政府组织研究引入协同论具有可能性;另一方面,从理论和现实两个层面论证了政府组织研究引入协同论的必要性。接着分析了影响政府组织协同的相关变量。政府组织结构、职能结构、权力结构等政府结构是影响政府组织协同的序参量(主导性变量)。政府利益、组织文化、组织目标等也会影响政府组织的协同程度。最后总结了政府组织协同的意义或者说协同效应。政府组织协同有利于提高政府公共性,促进“行政区经济”向“经济区经济”转变,实现公共服务供给的高质高效等。 接下来,论文主要从影响政府组织协同的序参量也就是政府结构的角度分析英法德日美五个国家在提高政府组织协同性方面的制度设计,如在政府间结构上大都具有较为合理的组织结构、政府间适度均衡的权力结构、比较明晰的政府间职能结构;政府部门结构设置一般采取职能有机统一的大部门体制,合理有效的部门间协调机构等。对于这些制度设计,我们要以实事求是的态度,进行合理的吸收与借鉴。 建国以来围绕政府结构我国对政府组织进行了多次的调整与改革,逐渐理顺了政府组织间的关系,很大程度上提高了政府组织协同性。纵向政府间从中央高度集权逐步合理向地方放权,地方自主性得到很大提高;地方政府横向间从计划体制下的相互隔绝走向更多的联系和合作;政府职能部门间从传统体制下的部门林立、职责交叉、“精简—膨胀”循环逐步走向精简统一、权责明确。第四章以建国以来的历史为背景,从政府结构着手分析政府组织改革和调整的过程,并作出一定的归纳与总结。 现实问题是任何研究的出发点和落脚点。文章最后分析我国当前政府组织非协同性表现、原因,思考提升我国政府组织协同性的一些路径。当前我国政府间非协同性在政治、经济、社会等领域表现突出,部门间关系也是面临着“争着管”“都难管”“都不管”的困境。这其中蕴含着以政府结构为主导的多方面的原因,如职责结构不合理,交叉重复;层级过多等行政区划体制不科学;相关协调机构机制作用有限以及组织利益化现象突出等。针对这些问题,提高政府组织协同性,主要应该从政府结构着手,一方面,要继续优化政府间结构,理顺政府间关系:合理划分政府间职责权限;调整政府层级和管理幅度,有序进行行政区划改革;以尊重地方自主性为基础,健全政府间协调机构;建立完善政府间利益表达、共享与补偿机制以及畅通的信息沟通机制。另一方面,不断调整部门间结构,改善部门间关系:转变政府职能,明确部门职责,探索完善大部门体制;完善公共财政制度、决策与执行适度分离体制和部门监督体制,遏制部门利益;强化隶属行政首长办事机构的协调功能,以发挥部门能动性为前提,完善部门间其它协调机构与机制。


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