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《中共中央党校》 2011年
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英美地方自治制度比较研究

龚文婧  
【摘要】:地方自治制度与地方分权改革是民主发展达到一定程度时,对政治结构形式与政治体制的重新认识,是一种较高程度的民主制度建设。地方自治传统的产生历史悠久,这一制度的产生发展与历史传统的关系是认识地方自治制度的重要内容,它揭示了这一制度产生的源头与发展过程中的规律。本文从历史观念的角度出发分析问题,主要集中在两个方面。一方面,选取制度产生具有悠久历史的国家进行分析,英美两国都是地方自治传统深厚的国家,以这两国为研究对象更有利于看清这一制度发展的全貌;另一方面,对制度进行不局限于一国一个时期的分析,而是进行制度发展历史脉络的研究,对正在使用和发展的制度进行理性的分析和合理的解释。 本文将英美两国具有地方自治传统的国家作为一种模式进行研究,主要是出于历史制度主义的研究方法进行的分类,将两国的地方自治制度的形成与发展看作是“自下而上”建立的,在相似传统中寻找差异与共性更有利于对地方自治制度进行深入的研究。同时,英美两国都拥有较为先进的政治文化和较发达的政治体系,以这两国为样本进行研究对这一制度整体的发展具有代表性。地方自治制度不仅是实现传统自治精神的现实选择,还是实现民主政治的重要途径,其建立与发展在发达国家的尝试与经验对发展中国家具有示范效应和借鉴意义。 地方自治由于世界各国国情、历史文化传统各不相同,而且地方事务纷繁庞杂,所以有从不同方面、不同角度及不同侧重点对其进行定义具有一定的合理和客观性,而难以在一个定义中将其全面涵盖。本文试图从两个层次上对地方自治的概念进行界定。制度层面上,从中央、地方、社会、个人的政治理念、法律制度关系去界定。实际运作过程层面上,从地方政府的表现方式与实现途径的变迁、在特定环境中地方网络成员的互动关系及地方自治目标与行动的互动关系去界定。本文试图从政治制度的静态及动态角度较为全面客观的去理解地方自治的内涵。地方自治是一整套关于地方自我管理、决策的制度、法律和规范,以及围绕规范展开的各种政府行为和相关主体间的互动模式。 地方自治权作为一种政治权力存在必有其合法性来源,本文主要介绍了固有权说、国家确认说和人民主权说。地方自治的价值与意义在于它是人权原则的政治实现途径,是民主价值的必然要求,是妥善处理中央与地方利益关系的重要手段。 本文并不企图将英美两国地方自治的历史全貌进行复述,而是选择几个具有代表性的阶段分析制度形成原因,重点在研究这一类模式地方自治制度当代发展的特点与趋势。英国有着悠久的地方自治传统,这一制度的形成发展是伴随着法治化与议会主权为特色的,根据中央与地方的权力关系主要分为传统地方自治制度建立形成时期、20世纪80年代中央权力回收时期、20世纪末工党宪政改革下的权力下放时期。在不同的时期权力对比中,主要使用历史制度主义的分析指标——利益、观念、制度的角度,分别对每个时期为何形成具有代表性特点的原因进行横向的分析,在横向与纵向的交叉中探寻当代英国地方自治制度的历史积淀。英国地方自治制度在新近的改革与现状中表现出新的特点:通过建立和完善地方自治制度解决民族问题,中央政府对地方政府的分权化改革以及地方政府在实现地方自治的效果中进行的种种改革。 美国地方自治的生产生活方式是在其建国前各个地方就形成的,以一种自愿结成的乡镇自治生活为特点,并“自下而上”将之确定为国家法律予以推行,成为一种公共政治生活的准则。美国中央与地方的权力关系没有明确的代表性阶段,而是在其地方自治传统形成后,经常处于权力的调整状态中。本文意在给地方自治权力的形成与调整厘清各自的原因,同样以利益、观念、制度的角度进行历史制度主义的横向与纵向交叉分析。美国当代地方自治制度在历史与现实条件下呈现出新特点:地方自治与分权的新动向是由解决人口集中区域政府面临的问题时所引发的,新联邦主义不仅在联邦与州层面上运用,还在州与地方的新关系上起原则性作用,地方政府在管理方面进行的一系列适应地方自治的变革。 英美两国地方自治模式虽然有相似的历史发展脉络,都是具有共同的自下而上建立地方自治制度的基础,两国具有共同的政治文化基础和相似的制度基础,在近当代都出现国家权力的回收现象,重新重视基层地方政府或组织的力量,在总体上趋向一种中央与地方权力均衡发展的状态。但二者仍有各自不同特点,主要表现在:地方政府自治权的法律来源不同,拥有地方自治权的组织机构不同,地方政府选举中政党因素的影响程度不同,两国对地方政府职能权限不同,两国对地方政府的监督方式有所不同。 本文在对英美模式的地方自治制度情况进行全面了解和从历史制度主义的角度进行深入分析后,对此模式地方自治制度的当代发展中面临的难题进一步总结与思考,对传统的政治理念和政治要素提出挑战,并指出了由此引发的适应现代政治模式与理念的重新定位。其主要表现在:第一,由地方自治制度引发的对公民权的重新思考,地方自治的实践使公民权到底是源于地方团体认同还是个人主义的追求?公民权是通过地方政治参与实现还是通过国家政治选举实现?这些争论开始被重提,同样也是经过英美地方自治的实践,提出了争论解决的对策,即地方自治制度的发展与完善,也是一种将个人主义的追求融入到地方团体的认同中去的过程。政治参与与民主选举在不同层面上对实现公民权具有重要作用,事实证明,民主选举在实现国家层面的公民权方面更有效,其他形式的各种政治参与在地方自治中具有开创性意义。矛盾能够化解为一个问题的两个方面。第二,地方自治制度发展引发的地方政府的角色转变可能产生两方面的问题,在重视效率问题时可能出现价值问题,在重视价值问题时可能出现效率问题,制度设计与实践总会产生理想与现实的差异,但这些差异并不一定都是消极的,有可能激发积极的结果。第三,地方自治制度引发的社会治理的发展以及治理主体权威多中心化产生的对国家传统的政治要素与权力结构的冲击与变化,主要表现在传统国家形态发生变迁和传统政治参与主体出现的变化。 综上所述,本文主要以研究英美模式地方自治制度的历史形成发展原因为基础,深入分析两国这一制度的差异与共同点,更明确的揭示这一制度当代发展的特点与发展趋势以及由此引发的政治理念方面的新思考。本文的目的不仅在于地方自治制度发展的历史进行疏理,而且试图对这一制度的发展趋势进行前瞻性思考与研究;不仅能对制度本身及现阶段的政治实践具有剖析作用,而且能对这地方自治制度在其它国家的运用具有启示意义。
【学位授予单位】:中共中央党校
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2011
【分类号】:D771.2;D756.1

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