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我国公共产品供给中的公私合作问题研究

张碧波  
【摘要】:公共产品满足人们生活发展的公共需求。随着经济社会的持续发展,人们的公共需求不断丰富和提升,公共产品的供给也应同步增长。我国正处于经济中高速发展阶段,城镇化快速推进,人们对公共基础设施及公共服务的需求增长迅猛,另一方面,由于资金、技术及管理等方面的不足,公共部门对公共产品的供给并不能很好满足人们日益增长的公共需求,这给公共部门带来不小压力,公共服务领域的市场化改革势在必行。20世纪90年代以来,公私合作(PPP)逐渐成为各国政府部门探寻公共服务供给改革的路径,被广泛运用于公共服务各领域,以英国为代表的一些发达国家的公私合作实践已相当成熟。近两年,政府部门加大了公私合作的改革力度,开启了我国公私合作实践的序幕。公私合作是公共部门在公共产品供给中权利的让渡与责任的转移,公私参与方就公共产品供给中的设计、建造、融资和(或)经营等事宜建立长期合同关系,各自发挥优势以更好满足公共需求,实现多方共赢的目的。公私合作是介于政府垄断供给与私有化之间的公共产品供给方式,通过市场机制引入社会资本,实现公共产品供给效率的改善。通过对公共产品理论的解读,说明公私合作的可能性与趋势;将合作思想和合作经济理论运用于公私合作,论述其可行性。私人资本承担职能的多少即为不同的公私合作程度,表现为不同的公私合作模式。公私合作模式多种多样,其实质是公共产品供给权利在公私两部门之间的不同配置,权利划分越细,公私合作方式越多,权利分割的连续性处理是公私合作模式划分的极限思维。公私合作的目的是提高公共产品供给效率,公私合作机制是左右公私合作效率的因素,包括公私合作形成机制、控制权配置、风险分担机制、监督机制、收益分配机制、协商调整机制等等。公私合作机制的划分并无明显界限,它们只是合作效率改进或漏损的不同方面。理论上,公私合作可行性的条件是存在公私合作剩余,它意味着比传统的政府垄断供给更有成本优势。合作剩余带来社会整体福利的改善,进一步分为公共部门利益、私营部门盈利和消费者剩余,其中,私营部门适度利润的实现是核心,是合作剩余在其他两者间分配的前提。从我国公私合作实践来看,理论条件不易被满足,反而容易被突破。我国处于公私合作的起步阶段,存在诸多问题和难点。我国公私合作中的问题有,公私合作的滥用,政府部门为引进社会资本而采取妥协式的合作方式,造成公共资源的浪费;公私合作程度不高,对社会资本的撬动作用不大;公私合作模式缺乏多样性,与丰富的公私合作实践不匹配;公私合作过程混乱,合作机制不健全;政府部门角色定位不清,职能缺失,损害私人资本及社会公众的利益;私人资本合作能力及经验不足,受到不平等待遇。我国公私合作中的难点有,公共部门从垄断到合作难、公共部门的信用约束难、公私合作模式的熟练运用难以及私人部门适度利润的实现难。我国公私合作改革是一个系统工程,不可一哄而上,必须借鉴国外成熟经验,立足国情实际,稳妥推进。具体努力方向有,建立完善公私合作制相关法律法规、发挥政府部门的主导作用、构建有效监督网络、建立合理的风险分担机制、保证私人部门的适度利润、培育公私合作市场机制等等。


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