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《中共中央党校》 2003年
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公共治理视角下的中国政府改革

滕世华  
【摘要】: 政府是人类文明发展到一定历史阶段的产物,也是人类社会发展不可或缺的。国家和政府的起源与本质充分说明了这一点。政府是伴随着生产力的发展、私有制的出现、阶级的产生、社会矛盾和冲突的发生而产生和存在的。把各种矛盾冲突维持在秩序范围内,是人类赋予政府的基本职能和作用。同时,政府对促进经济社会发展具有非常重要、不容忽视的意义。大量历史和现实正反两方面的事例充分说明了这一点。正如世界银行通过大量考察和研究所得出的结论所言:“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上,政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥时,该国经济便蒸蒸日上。但是若情况相反,则发展便会止步不前。”因此,如何建立一个能够促进发展的良好政府,如何用科学的理论指导政府改革,就成为世界各国理论研究普遍面临的重大课题。 从理论上深入研究政府改革问题对当今中国具有特别重要的意义。我们可以从两个方面来加以理解。首先,深入研究政府改革问题是克服以往历次政府改革中积淀下来的各种深层次问题、深化政府改革的需要。众所周知,政府改革在中国并不是一个新问题。新中国建立后至十六大之前,我们进行的政府改革大大小小已有八次之多,其频繁程度在世界上实属罕见。尽管每次政府改革都在不同程度上解决了当时存在的一些问题,但并没有从根本上解决机构臃肿、官僚主义、职能不清、作用不彰的问题。政府改革中存在的机构“精简——膨胀——再精简——再膨胀”和管理权限“一统就死,一放就乱,一乱就收,一收就死”两大怪圈就是其突出表现。出现这种现象的根本原因在于,我们把政府改革的关注点更多地放在机构和人员的多少、权限的集中还是下放这样一些表层问题,而没有触及到问题的根本——职能转变。1993年和1998年两次政府改革,都不同程度地触及到转变职能、理顺关系、创新体系等深层次问题。但是政府改革属于上层建筑的变革,它必须与经济基础发展的速度和水平相适应。何况,政府改革是一个复杂的系统工程,决定了它既不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸。立足于现实情况,对现行政府管理体制和机构设置进行积极不断的改革,是深化政府改革的需要。 其次,深入研究政府改革是中国积极应对全球化和信息化发展所带来的新挑战、解决政府管理面临的新问题的迫切需要。全球化和信息化在给中国发展带来历史性机遇的同时,也给政府管理带来了新的巨大挑战。中国加入世贸组织是参与经济全球化的实质性步骤,这不仅给中国企业带来了竞争压力,而且对政府管理带来的压力和挑战更为严峻。信息化发展在推动经济社会发展的同时,也不可避免地给政府带来了组织结构和管理方式上的挑战。面对各种新挑战、新问题,加强政府改革才是成功应对挑战的唯一出路。 上述两个方面决定了新一轮政府改革必须要有新理论,新思路。20世纪90年代产生的公共治理理论,为我们思考和研究中国政府改革提供了新的理论视角。从改革 内容来说,既要对政府自身进行改革,把转变政府职能、改革政府行为方式、变革政 府组织结构和管理体制作为政府改革的主要内容,又要把政府改革放在整个社会公共 治理系统中,调整政府、市场和公民社会三者之间的关系,从而形成良好的公共治理 体系;从改革的目标看,必须要建立一个既适应市场经济需要,又适应全球化和信息 化发展趋势的有限且有效、法治化和灵活性相结合的现代政府. 基于以上考虑,本论文分导言、结语和正文五章共七个部分,力图从宏观上全面 而系统地阐述政府改革的主要思路和问题。其基本内容和框架结构如下: 导言部分,主要介绍本选题的研究意义、主要内容和框架结构、研究方法及学术 创新。 第一章,从宏观角度,分三个方面概述了政府理论的一般问题,包括政府的基本 概念、政府的起源、属性;政府职能理论;政府缺陷论.这是政府改革的理论源头。 第二章,全面剖析了中国政府改革的历史背景,政府改革面临的机遇和挑战。包 括建立社会主义市场经济、全球化和知识经济发展三方面对政府改革带来的各种机遇 和挑战。只有全面了解和认识政府改革所面临的机遇和挑战,才能使政府改革目标明 确,有的放矢。 第三章,全面阐述了公共治理理论的基本内涵,分析了它对中国政府改革所具有 的理论价值。从公共治理角度看,政府管理只是公共治理的重要组成部分之一,不是 公共治理的全部.通过调整政府、市场与公民社会的关系,实现多元主体、多种方式 的公共治理,是政府改革的基本思路。 第四章和第五章,这是本论文的研究重点、理论落脚点和实践价值之所在.第四 章主要是从构建良好公共治理的角度,从静态上分别阐述了政府、市场和公民社会在 公共治理体系中各自的地位和作用,以及如何科学界定政府职能、发展公民社会和第 三部门、推行公共服务市场化,从而实现各自在公共治理体系中的功能作用。 第五章主要是针对政府自身的问题,从动态角度,全面而系统地阐述了政府职能 转变和角色创新、政府行
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