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《中共中央党校》 2004年
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政策执行中的政策规避研究

王国红  
【摘要】: 公共政策是我国党和政府实现公共利益合理分配,进行有效公共管理的重要手段。在当代中国,随着决策程序的科学化和民主化,政策制定失误的可能性正在不断减少,而政策执行不力的现实性却在日益增强。我国改革开放以来特别是近年来,绝大多数政策的制定是正确的,政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行范畴,或者愈来愈密切地与政策执行不力相关。所谓政策规避,就是指政策执行主体和执行对象在政策执行过程中,采取有意偏离、违背政策目标的行为或者通过消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配,从而使政策目标不能实现的现象和情形。政策规避是对政策执行偏差、政策执行走样、政策执行消极、政策执行停滞及其他一切不能实现政策目标的执行行为的理论概括和总称。如果说政策的本质是利益的调整与分配,那么政策规避的本质是对政策所调整和分配的利益的反向调整与分配,是政策执行过程中政策目标实现的一种功能性障碍。政策规避的现实表现形式多种多样,既有政策执行主体的规避行为,也有政策执行对象的规避行为,既有积极主动的规避行为,也有消极被动的规避行为。其具体表现形式主要有:政策敷衍、政策损缺、政策附加、政策替换、政策停滞、政策照搬、政策误用、政策投机、政策违背、政策抵抗等。政策规避的危害主要是加剧政策执行风险,破坏政策秩序,引发党和政府合法性危机。 政策规避的形成既有来自于人们在观念上对既定政策的认识不足,更有来自于人们内心深处对利益分配的追求、不满和抵抗,还有在客观情势上来自于政策资源不足、执行和管理体制落后以及执行者能力不够等与政策相关联的种种因素。政策规避的成因是一个系统的、相互关联的综合体。把握人们在政策执行中的深层行为动机是探求政策规避内在动因的前提,利益在推动或抑制人们的政策行为中,起着根本的作用,是各种政策规避行为的深层心理原因。政策认知是政策执行的前提条件,政策执行是政策认知的最终目的。政策认知缺陷使政策执行主体不能准确把握政策的意图和精神实质,从而采取错误的执行行为,导致政策规避。政策认同是政策主体对政策的认可与赞同,是人们在政策执行过程中对所实施政策的一种心理态度和评价。政策认同障碍是一种与政策认同方向相反的心理反应,是人们对某一政策所持的一种消极的主观评价和行为意向。它主要表现为政策相关主体对所推行政策的厌恶、排斥、拒绝和反对,所以,政策认同障碍是导致政策规避的价值内因。中央政府与地方政府之间的权力划分缺乏规范是政策规避的重要原因,执行机构间的职能配置重叠也已经越来越成为政策有效执行的一大障碍。公共管理幅度失当、比例失调是影响政策有效执行的重要因素,因为管理层次过多,政策执行所需要的中介环节就越多,不同层次政治区域发生利益冲突的 WP=4 概率就越高,政策执行过程所积累的政策规避能量就越大。任何一项政策的执行都离不开政策执行者,干部是我国政策执行活动的主体,干部管理制度不完善,必然会导致政策执行行为的失范。政策执行监督机制、政策执行评估机制与政策执行责任追究机制的不健全,使得政策执行的控制机制缺位,从而对政策规避的防范和清除能力严重不足。政策本身缺乏合理性、公平性、明晰性、协调性是导致政策规避的重要诱因。此外,政策执行环境不良,特别是政治经济环境和社会心理环境对政策执行影响巨大,政策资源不足也是政策执行失败的重要原因。 为了维护中央权威,保证中央政令畅通,从我国国情和社会转型期的实际情况出发,应选择适度集权的中央与地方关系模式,通过调整公共管理幅度、减少管理层次来理顺中央与地方关系,从而整合中央、地方、部门利益格局,提高政策执行效率,从根本上铲除政策规避的体制土壤。要从制度上进一步对党的性质、职能与活动方式以及党实现其领导的途径、方式、方法、程序和党在领导和运用国家权力上的权利和义务、权力与责任等方面做出明确规定,要大力转变政府职能,完善现行干部管理制度,保证中央的各项社会和经济政策真正落到实处。要建立和完善科学的公共政策制定系统,构建起高效能、善应变的宏观决策体系和利益协调机制。要建立新的政策执行体制,使政策执行主体不断多元化,让更多的私营机构、非营利性机构、中介组织和公众等参加到政策执行中来。要更多地引入市场机制,借助企业成功的管理经验,使承诺执行、委托执行、合同执行、参与执行等成为新的政策执行方式。要努力完善沟通协调机制,增强沟通协调的效果,保证政策执行信息的真实性和完整性。要完善政策执行控制机制,加强政策执行监督,发挥政策执行评估的导向作用,健全政策执行责任追究制度,防范政策规避的产生。要创造良好的政策执行环境,实现政策资源优化配置,促进政策有效执行。要提高政策执行主体素质,加强政策目标群体的政策认同,努力消除政策规避的主观原因。要把握政策规避与政策创新的关系,遵循政策创新的基本要求,培育适合政策创新的环境和机制,塑造政策创新主体,大力推进执行再决策和及时进行执行终结,不断提高执行质量,通过执行创新从根本上治理政策规避
【学位授予单位】:中共中央党校
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2004
【分类号】:D60

【引证文献】
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