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《财政部财政科学研究所》 2011年
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财政分权与完善地方财政体制研究

崔运政  
【摘要】:在中国的财政收入和支出中,大约有将近50%的收入和80%的支出发生在地方政府。在这种情况下,对于中国这样一个疆域广阔、人口众多、地方千差万别的发展中大国,研究地方财政体制无疑具有更为重要的意义。可以说,省以下财政体制的规范与否,直接影响到中央与地方分税制财政体制的整体效果,中国政府间财政关系问题的解决在很大程度取决于地方财政问题的恰当处理。 1994年的分税制体制改革,基本理顺了中央与省级的财政分配关系,初步建立了财政收入稳定增长机制。但是,随着经济社会发展和财税体制改革的深入,省以下财政体制存在的问题越发开始显现,级次间、地区间财政不均衡性日益突出,基层财政困难程度不断加大。这些问题的出现,有的学者和官员将其归咎于财政分权本身,认为地方政府掌握的财权较多,降低了资源使用效率,导致了纵向和横向财政失衡现象的产生。但本文则认为财政体制存在和产生的诸多问题,并不是财政分权所致,而恰恰是由于财政分权不规范、不彻底造成的。因此当前急需结合中国的实际情况,以财政分权理论为指导,通过实施规范和彻底的财政分权来完善中央与地方以及地方各级政府间的财政关系,并最终达到财权与事权相统一、财力与支出责任相匹配、基本公共服务均等化的体制目标。 基于上述考虑,本文以财政分权作为研究的理论基础,以地方财政体制作为研究的落脚点,通过借鉴西方财政分权理论的新发展和西方国家财政分权的新实践,从财政分权的视角对我国的地方财政体制进行审视和检讨,并最终运用财政分权理论对我国地方财政体制加以规范和完善。 本文首先从规范分析与实证分析两个层面论述了西方财政分权的基本理论,对西方财政分权理论进行了总结和评述。之后,从财政分权与经济增长的关系以及财政分权程度等两个方面对我国的财政分权理论研究作了综述,对我国地方财政体制的研究状况和主要观点进行总结和梳理。 财政分权基本理论阐述完成之后,本文主要运用比较研究方法,重点论述了西方国家财政分权的发展趋势,并对美国和法国的分权改革进行了分析考察;区分发达国家、发展中国家和经济转型国家三种不同类型,分别对德国、印度和俄罗斯的地方财政体制进行重点考察和比较,并总结出对我国财政分权和地方财政体制改革的启示和借鉴之处。比较分析的结果表明,尽管各国在事权划分、收支安排、转移支付设计等方面均存在差异,但无论是财政集权型国家还是相对分权型国家,都在向着适度集中与适度分散相结合的方向发展,都在运用规范的财政分权手段不断完善财政管理体制,并最终基本实现了政府间财政关系的有效运行。 比较分析了西方财政分权与地方财政体制后,本文分三个层面对我国的地方财政体制做了总体分析与描述。一是从财政分权视角对我国地方财政体制的变迁进行历史考察,希望通过对历史的回顾寻找财政体制演变的依赖路径。二是分别从省、地市、县乡三个视角对地方财政体制进行纵向考察,探讨总结省与地市、地市与县、县与乡镇之间财政关系的形式、规律与特点。三是以山东省烟台市为例对我国的地方财政体制进行了案例和实践分析,考察了山东省对烟台市、烟台市对县市区以及县市区对乡镇的财政体制演变过程,总结出烟台市完善市以下财政体制的经验作法及成效。通过对地方财政体制的总体描述,可以看出,我国财政体制变迁的主线是由集中到分权,财政体制形式经历了从单一到多样然后再回归统一的过程,财政收入分成办法一直在“分类分成”与“总额分成”之间摇摆,财政体制改革往往是一个非帕累托改进的过程,各级政府“经济理性”的特征十分突出,省以上体制对地方财政体制的示范作用非常明显。 经过了对西方地方财政体制的比较分析以及我国地方财政体制的总体描述,本文就转入我国地方财政体制的绩效与问题分析环节,从我国财政分权的规范角度、实证角度、收入效应以及存在的问题及原因等方面对我国地方财政分权体制的运行绩效进行考察。其中: 1.财政分权存在问题的规范分析方面,本文认为,中国的财政分权缺乏现实基础、民主基础和宪政基础,同时,中国的财政分权还不是真正的“分权”。 2.财政分权程度的实证分析方面,本文认为尽管地方财政收支占全国的比重都相对较高,但由于中央政府通过税收和支出对地方施行比较强的约束和控制,导致我国的实际分权程度要远远小于所普遍认可的程度,因此,本文支持中国总体上更接近财政集权的判断。同时本文还认为,在现阶段的中国,无论是分权过度或不足都属于一个伪问题,收入过于集权、支出过于分权造成的政府间财权与事权不统一、财力与支出责任不匹配才是真问题——而这也是我国地方财政尤其是县乡财政困难的最直接原因。 3.地方政府间财政分权的实证分析方面,本文认为,从政府间财政分权的跨年度演变情况看,不仅中央财政在通过各种方式强化财政集中程度,省级财政也在仿效中央财政的做法,进一步加强了对财政资源的控制。从分省区市的财政分权程度看,总体呈现出从东部到西部省区级财政集中程度逐步提高的趋势,地市级或县级财政集中(或分散)程度则与县域财政经济发达程度、省区市面积、县市区数量以及省以下的财政收入划分体制直接相关。 4.财政体制的收入效应分析方面,本文将分税制与财政包干体制进行了比较,发现作为分税制体制主要特点和内容的“分权”、“分税”、“分管”,或者没有实质性进展,或者没有本质区别,或者没有达到预期的改革目标。本文认为,分税制财政体制之所以取得比较显著的成效,一方面与分税制改革后中央与地方的自由裁量权都受到严格控制和约束,各级对财政体制稳定性预期大大增强有关,另一方面也是最根本的原因则是由于分税制改革以后,各级对下的考核重点由GDP逐步转向财政收入,在这种考核激励体制下,地方政府的角色已经由包干体制形式下的“援助之手”转型为“攫取之手”。 5.地方财政体制存在的问题方面,本文认为当前地方财政体制主要存在着政府与市场职责边界不清,政府间事权越位、缺位现象严重;政府间财权配置不合理,地方政府自主筹集收入的能力严重不足;转移支付结构不尽合理,设置与分配不够科学;财政体制的法制化程度不高、稳定性不足等四个方面的问题。 最后,在上述各项全面分析的基础上,本文比较系统地提出了完善地方财政体制的基本原则、总体思路以及具体设想。完善地方财政体制所应遵循的基本原则就是适度分权原则、规范分权原则、优先分权原则、民主分权原则和法定分权原则;完善地方财政体制的总体思路就是分税制与分成制相结合、财权与事权相统一、基本公共服务均等化以及财政体制和行政体制改革协同推进。至于完善省以下财政体制的具体设想,本文提出:一是改革地方政府和财政层级制度,包括审慎推行省直管县改革,明确划分省、市、县职能,强市与强县并行,逐步将乡镇政府改为县级政府的派出机构。二是进一步明晰政府间事权划分,包括重新界定政府事权范围,明确地方政府间事权划分的原则,合理确定政府间的事权划分等。三是合理配置地方政府间的财权和收入,包括建立省与市分税、市与县分成的财政体制,进一步调整政府间的财力和收入分配结构,赋予地方政府适度举债权等。四是逐步建立规范的转移支付体系,包括合理确定和控制转移支付的规模,恰当地选择转移支付形式,完善和强化一般性转移支付,加强专项转移支付的管理使用等。五是实现政府间财政关系宪政与民主,包括为财政分权立宪,推进地方财政民主改革,建立政府间财政关系协调机制等。
【学位授予单位】:财政部财政科学研究所
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2011
【分类号】:F812

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7 崔慧广;农村义务教育均衡发展与财政体制创新[D];湖南师范大学;2006年
8 孙智明;免费义务教育实施路径研究[D];湖南师范大学;2006年
9 张红安;中国地方政府债务问题研究[D];华中科技大学;2005年
10 王志福;山东省县乡财政困难及其体制性原因研究[D];天津大学;2005年
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