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《财政部财政科学研究所》 2012年
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城镇基本住房保障体系研究

李洪侠  
【摘要】:我国住房发展中的主要矛盾是结构性供求不均衡,包括城乡不均衡、各城市之间不均衡、区域间不均衡、不同户型之间不均衡、不同收入人群之间分配不均衡等,导致人均住房30平方米以上但仍有大量住房困难家庭的现象。对于住房困难问题,国内外学术界和国际发展历程提供了丰富的理论和实践素材。分析各方面信息和我国特有国情,本文认为,我国应加强顶层设计,以建设中国特色的分类科学、制度完善、政策配套、法制健全、组织有力的城镇基本住房保障体系为主要任务,以解决住房发展中的主要矛盾。 首先,划分家庭和住房是基本住房保障体系的基础。住房尤其是保障性住房是典型的需求决定供给的物品,即困难家庭的住房保障需求决定政府保障性住房的供给数量、结构或政府补贴的程度。本文综合国际国内经验和研究认为,我国住房保障体系应该以统计上的家庭五分法为依据,将全社会家庭分为低收入家庭(20%)、中等偏下收入家庭(20%)、中等收入家庭(20%)、中等偏上收入家庭(20%)、高收入家庭(20%)五类。根据多种方法(房价收入比、住房可支付系数、最大购房可积蓄能力)计算出我国不同类家庭对市场价住房的支付能力。结论是,我国当前40%左右的低收入和中等偏下收入家庭应该纳入住房保障范围。五类不同收入家庭分别对应低保住房(5%)、廉租住房(15%)、平租住房和平价住房(20%)、普通商品住房(20%)、中档商品住房(20%)和高档商品住房(20%)七种住房,严格限定每种住房特别是基本住房的面积和户型。基本住房保障体系首先要求家庭与住房一一对应,需求与供给有效衔接。 其次,选择保障方式是基本住房保障体系的关键。住房保障方式主要是在购买还是租赁、供给方补贴还是需求方补贴之间做出选择。一方面,我国长久以来购房的文化氛围浓厚,住房保障不能完全取消购买形式;另一方面,我国城镇化进程还远未结束,低收入家庭数量较大且长期存在,将需要大量保障性住房,将政府补贴固化给特定家庭不利于住房保障体系的持续运转。因此,我国应该实行租售并举的住房保障方式。供给方和需求方补贴的研究多是比较两者效率,一般情况下的确前者效率低于后者,但两者能够进行科学比较的前提是住房总量充裕。在我国特别是大城市住房总量不够充足的情况下,需求方补贴不仅不能提高效率,反而可能推高房价、加大住房保障压力。因此,我国住房总量不够充足的大城市应该实行供给方补贴,而总量相对充足的二三线城市可以实行需求方补贴。 再次,财税、金融等政策是基本住房保障体系的支撑。住房保障必然面临资金、土地、建设和流通等方面的问题,需要相应领域的政策支持。规划建设方面,应该充分考虑基本住房保障对象的特点,尽量选址在生活成本较低、就业便利的地点;安排与商品住房小区混合建设,避免不同收入阶层隔离;在新城建设保障性住房时,政府应同时配套基本教育、医疗、交通等公共设施,最大化发挥新建住房的保障作用。金融方面,应针对我国现在住房保障制度存在的问题,总结住房金融发展经验,完善政策性住房金融制度,完善住房抵押贷款担保和保险制度,规范发展住房合作社,增强保障性住房的建设方融资能力和购(租)房者的支付能力。财税方面,我国住房保障集中反应了当前分税制衍生出的财力和事权不匹配问题,地方政府财力有限,在没有中央政府“责任状”外部压力时,住房保障缺乏足够的积极性。应该加快完善分税制改革,史清晰地划分政府责任,改革房地产税,允许地方政府发债,探索公私合作方式引导社会资金参加保障房建设,增加资金来源。同时减免保障性住房税费,降低住房保障对象承担成本。 最后,法律和机构是基本住房保障体系正常运转的保证。我国2010年以前的住房保障工作效果不够明显,原因之一就是缺少组织机构和完备的法律约束,已有政策和办法未能完全落实。近两年的快速推进主要依靠“责任状”这一外生变量,可持续性尚待观察。建议中央政府成立基本住房保障局,各地配套组建相应机构,负责保障规划编制、政策制定、组织实施和监管考核。制定基本住房保障法,规范各方主体的权利义务关系,保证住房保障工作有法可依。同时还要有完整、动态的家庭成员、收入、资产、住房情况、诚信记录和户籍等相关信息作为决策依据。 此外,基本住房保障体系建设应该处理好若干关系:现有保障性住房制度和本文基本住房保障体系的关系、建房和分配的各方利益主体关系、人口变动与住房建设的关系、房地产市场调控和住房保障的关系。
【学位授予单位】:财政部财政科学研究所
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2012
【分类号】:F293.3

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