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《中国财政科学研究院》 2016年
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我国环境风险治理中的政府支出效应研究

付阳  
【摘要】:政府治理环境源于危机应对。从上世纪40年代西方国家的环境公害治理,到70年代我国水域污染治理,再到当前强调以可持续发展为内涵的全球性环境治理,无一例外都是在环境危机倒逼下的政府应对之举。政府治理环境既要应对已有的环境危机(问题),更承担着化解潜在的环境风险的职能,就环境而言,强调防范风险远比处理危机更有意义,因为部分环境问题一旦产生将不可逆转。对此,“公共风险理论”主张的“政府支出取决于公共风险,并以实现公共风险最小化为目的”的观点为以政府支出为立足点,研究政府支出与环境风险治理的内在关联及作用机制提供了理论支撑。对照“公共风险理论”,既然政府支出由公共风险决定,换言之政府支出承担者降低公共风险的职能,那么可通过研究政府支出所引起的风险变化来判断支出是否有效,进而通过改进政府支出来降低公共风险。在现实中,当政府支出规模不断扩大时环境风险并未有效降低,反而引发了经济发展不可持续、社会不稳定等系统性风险。那么,是否可以从风险治理中的政府支出效应来解释这一问题?影响政府支出发挥风险治理职能的因素是哪些?如何改进?回答这些问题将有助于解决我国的环境问题。为此,本着有效化解环境风险的目标,本文从政府环境支出、政府支出两个层面,分别研究在环境风险治理中的政府支出的效应及影响因素,在此基础上以优化政府支出为抓手提出治理环境风险的建议。本文通过研究所得出的主要研究结论和建议如下:一是环境问题已构成系统性风险凸显了风险治理的重要性。在不断的积累中,环境问题逐步从局部的、独立的危机向相互关联的风险发展,并进一步引发了经济不可持续、社会不稳定等潜在危机,继而形成更大的系统性风险。本文认为应从风险视角建立对环境问题的重新认识,其重要意义在于推动政府从危机处理向风险防范转变,同时从经济、社会、环境的全局出发来防范环境风险,促进公共风险最小。二是环境风险指数显示污染减少并不意味着风险降低。为评估环境风险,本文通过构建环境风险综合评价指数体系计算出全国和各省环境风险指数。从时间跨度和空间跨度的比较来看,尽管主要污染物排放总量不断缩减,但由于生态承载力超负、环境引发的社会事件增多,总体来看环境风险指数不降反升。这一结论的重要启示在于明确指出环境污染程度降低并不代表环境风险减少,凸显了从风险角度重新认识环境问题的重要性。从不同地区来看,东、西部环境风险大于中部地区,但两者又有所不同,东部的环境风险源于环境污染和环境社会群体事件的增加,西部则源于资源枯竭和生态退化。三是支出的环境风险治理效应存在正负消减且滞后效应不显著等问题。从环境支出看,增加支出将有助于降低环境风险,但受环境事权“碎片化”、地方政府经济增长偏好带来的环境治理内在动力不足等负面因素影响,弱化了增加支出所带来的正向效应;从政府支出来看,扩大支出规模无助于降低环境风险,但在规模不变的前提下,增加包含科技、教育等支出在内的非经济性支出比重将有助于提高治理正效应。此外,无论是环境支出还是政府支出,其环境风险治理滞后效应不显著,即通过增加支出难以实现环境风险的持续性降低,因此更应强调对环境风险的预防。四是短期内建议通过政府支出结构调整促进环境风险治理效应正向趋同。针对政府支出有限与环境治理资金需求不断增加两者间的矛盾,短期内建议通过政府支出结构的调整,来促进治理效应正向趋同化,弥补环境治理资金投入不足产生的治理效应损失。建议在环境支出层面,提高环境风险预防性支出,如生态保护、环境监测等比重,推动末端治理向环境风险预防转变;从政府支出层面,提高非经济性政府支出的比重,强化政府支出的风险平衡功能,促进风险失衡向风险平衡转变。五是中长期内建议以政府职能转变为抓手促进环境风险多元共治。长远来看,充分利用政府和市场两种风险治理手段,调动个人、企业、社会组织等社会主体积极性,优化横、纵向政府间风险治理分工,推进环境风险“共担、共治”是治理环境风险的有效途径。建议以市场治理风险最大化为原则调整政府和市场关系,协调好两种风险治理手段;以政府职能转变,促进社会主体参与环境风险治理;以环境事权改革和环境治理激励机制再造,推进横向、纵向政府间风险治理分工的优化。六是建议在国家治理体系内启动公共风险管理以主动应对风险。面对复杂多变、风险交织的国内外发展形势,建议从国家治理体系内构建公共风险治理体系,组建国家风险治理机构,承担起公共风险监测、风险评估以及风险治理绩效评估等一系列风险管理职能,推动政府从“危机应对者”到“风险管理者”转变。本文的创新在于拓展了从风险出发研究环境问题的新视角,既是对公共风险理论的运用,又有助于解决现实环境风险问题。不足之处主要体现在对风险系统性、全面性把握不足,导致研究观点存在一定的局限性,有待进一步完善。
【学位授予单位】:中国财政科学研究院
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2016
【分类号】:X321;F812.45

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