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《财政部财政科学研究所》 2010年
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征管约束下的税制优化

沈健  
【摘要】: 随着经济的发展,对税收管理的要求越来越高,税制的多目标调节与税收征管的矛盾亦日益突出,特别是1994年我国税制改革以来出现的税制优化与税收征管的矛盾越来越来明显,导致我国税收管理的质量与效率并不理想。税制优化与税收征管是税收管理中两个相互依赖的方面,现实中人为地把这两个方面割裂开来,并且片面强调税制优化的主导地位容易导致税收管理质量与效率的下降,为解决税制优化与税收征管的矛盾,本文着重从税收征管的角度就税制优化问题进行了深入的研究与探讨。 税收管理有一定的目标和原则,财政原则、效率原则与公平原则是最基本的原则。从税收原则内容的发展变化可以看出,税收征管一直是税收管理的重要内容,没有税收征管,税制优化也是纸上谈兵、画饼充饥。税制优化与税收征管互相依赖,紧密相连,税制及其结构的优化必须符合上述原则,同时应遵循其特定的原理与方法。无论是税基优化还是税率设计,商品税、所得税在符合一定原则的前提下都有其规律与方法,而税制结构优化强调的是主体税种与辅助税种要相互协调与配合,使税制达到整体最优,而非某个或某几个税种设计的最优。再次,对税制进行优化会产生相应的宏观、微观经济效应,在税制设计中应根据不同的调控目标来进行税制的优化选择,充分发挥税收的经济调控作用。税制优化还受社会历史状况、人文条件和制度环境的影响,这些因素也是影响征管的主要因素,在税制优化过程注意这些因素将使税制更具实践操作性。 税收征管从总的方面可以概括为申报征收、管理服务和税务稽查三个方面,由一定社会经济发展水平决定的,税收征管同样也有其基本规律和方法。税收征管是伴随着税收的产生而发展起来的,历经几个阶段的变化发展,是一门边缘性、实践性很强的科学。税收征管根据税收制度的要求进行,并且建立在一定基础之上,征管模式、管理体制、法制建设、管理人员素质、征管手段的应用以及治税环境构成税收征管的基础,对建立在该基础之上的税源监控、申报征收、纳税服务、税务稽查与资源组织是税收征管的内容,即税收征管的能力与水平,这种能力与水平不是无限的,要受到一定社会经济发展水平的制约。 税制优化与税收征管互相依赖、互相协调、相互制约,税制决定征管的内容,但税收征管的能力、征管成本对税制优化会产生制约,具体表现为对税制模式、税制本身、税基选择以及税率的设计产生影响。在一定的征管能力与水平下,在对税制模式的优化选择、税制的适当简化以及对小纳税人的管理过程中,必须把征管实践性作为税制优化的标准,实现税制优化与税收征管的协调。 我国税收管理走过了六十年的历程,取得了巨大的成绩,但税收管理的质量与水平并不高,突出的问题是税制的多目标导致了与税收征管的脱节。文章通过对我国现行税制及其目标、税收征管质量、税收征管基础及征管水平的分析,指出了税制优化忽视税收征管约束是我国税收管理质量低下的重要原因,同时具体分析了流转税、所得税及其他税种等在税制设计上存在的缺陷及对税收征管造成的影响。 他山之石可以攻玉,从发达国家的经验看,美国作为世界上税制最为复杂的国家,其税收管理的质量并不低,高度发达的社会经济发展水平使其具有强大的税收征管能力与水平,为复杂税制的实施提供了重要的支撑,使得美国的税收管理也优于其他国家。而发源于法国的增值税,由于增值税制设计比较合理,与税收征管的协调性比较好,对法国的经济发展起到了比较好的促进作用,可以为我国的增值税制改革提供良好的借鉴。发展中国家中,俄罗斯与印度尼西亚的税制改革在社会的动荡中历经几个阶段的反复调整、完善,其税收改革中的教训值得我们思考,税制与经济发展水平,与税收征管的能力不协调是税收制度不稳定的重要原因,严重影响了税收管理的质量与水平。而我国香港地区的“简税制、轻税负、重征管”税收管理思路则为我们提供了很好的借鉴。 我国税制的优化首先需要依据现阶段征管能力与水平,从税制结构的优化开始,选择增值税、所得税(包括个人所得税)作为我国的主体税种,在条件成熟的情况下,可以开征社会保障税作为所得税的补充,巩固和发展我国的社会保障事业。在各具体税种的优化中,首先要改革流转税制,调整增值税与营业税课征范围,改革消费税,与增值税配合实现一般调节与特殊调节的结合。其次,要优化所得税制,一是要转变个人所得税的税制模式,改分类制为混合制,降低边际税率,缩减税率档次,扩大税基,适当调整扣除标准。二是要做好新老企业所得税政策的衔接、加强与其他税种的政策协调、缩小税法与会计的差异、降低征纳成本、完善反避税措施等。三是开征社会保障税,实现由费改税的转变,消除制度不统一、统筹层次低、征缴体制不合理等弊病。再次,要优化行为税制,特别是改革土地增值税制设计,调节房地产开发商的开发交易行为,同时要简化小税种设计,方便税收征管。最后,要重视和发展财产税和资源税,研究开征物业税,转变房地产开发交易环节成本高,保有环节成本低的现状,促进房地产市场的健康发展。同时,改革我国目前不合理的资源税设计,促进资源的合理节约使用。
【学位授予单位】:财政部财政科学研究所
【学位级别】:博士
【学位授予年份】:2010
【分类号】:F812.42

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