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《中共上海市委党校》 2020年
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上海市“证照分离”改革研究

陈光捷  
【摘要】:十八大以来,商事登记制度改革如火如荼地进行,从“先证后照”到“先照后证”,政府采取了一系列的措施并取得了一定成果,但是在相关政策的具体执行过程中,政策效果与既定的政策目标多有偏离,存在诸如“办照容易办证难”、“准入不准营”等突出问题,这些问题促使政府深化“先照后证”改革,即“证照分离”改革。“证照分离”改革作为优化营商环境、将制度优势转化为治理效能的重要途径,是全面深化改革、转变政府职能的重要内容,其对经济、社会的重要意义不言而喻。但是,改革并不是一蹴而就的过程,在实践中,当前“证照分离”改革的相关措施在市场安全与市场效率的价值取舍上出现了治理困境,部分政策举措陷入了内在矛盾之中。在此背景下,本文以霍恩-米特系统模型为基础,结合上海市“证照分离”改革的实际情况,构建了新霍恩-米特系统模型,该模型从政策目标与内容、执行机构、执行方式、政策环境以及执行者的价值取向等五个方面展开研究。“证照分离”改革首先在上海市浦东区进行试点,然后逐步推广至上海市乃至全国,基于“证照分离”改革的特征,本文运用了文献研究法、访谈调查法、政策模型法,以上海市“证照分离”改革的过程为研究对象,从理念、机制、内容三个方面对上海市“证照分离”改革的顶层设计、推行路径以及相关政策创新进行了阐述。并基于对改革的充分认识,运用新霍恩-米特系统模型概括了上海市“证照分离”改革的影响因素。经过充分的实证调查与理论分析,本文总结归纳了上海市“证照分离”改革取得的一系列成果。首先,审改办和各业务主管部门能较为及时地根据改革情况调整政策内容;其次,在事中事后监管上,各部门大力创新,提高监管效率;再次,司法部门能营造一个适合改革推进的法律环境;最后,执行者在执行中也能秉持一定的公共精神。但是通过研究发现,上海市“证照分离”改革仍存在如下问题:在政策内容方面,存在改革仍“未尽全功”,各主管部门审批项目的改革方式的确定以及政策内容的实际成效上存在问题;在执行机构方面,相关部门在推进事前审批、对事前审批与事中事后监管衔接以及执行机构的内部权责分配上仍有不足之处;在执行方式方面,主要存在技术性、体制性与组织性三大困境以及事中事后监管方式有待提高;在政策环境方面,存在关于商事登记制度的法律地位与公法私法的边界问题,使政策顺利执行的保障性法律法规的问题;在执行者的价值取向上,改革的理念不够坚决,政府自身的定位不够清晰。为解决上述困境,本文从政策目标与内容、执行机构、执行方式、政策环境以及执行者的价值取向等五个方面提出了相关建议。最后对“证照分离”改革的内涵进行了思考,政府通过对“证照分离”改革相关政策的执行,重塑了政府、市场和社会的权力边界,“证照分离”改革在某种意义上成为了政府、市场以及社会功能重构的切入点。本研究创新之处有三:第一,理论上的创新。对霍恩-米特系统模型进行改造和扩展,构建了新霍恩-米特系统模型。第二,视角上的创新。在传统自上而下的政策执行研究视角外,补充了来自基层的视角,考虑了一线工作人员对政策执行的影响。第三,内容上的创新,第一次应用政策分析工具对“证照分离”改革进行系统分析。
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