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论政府信任关系的历史类型

程倩  
【摘要】: 近年来,关于政府中的人际信任以及政府信用的研究引起了人们的广泛关注,但关于政府信任关系的系统化研究尚不多见。本文以农业社会、工业社会和后工业社会三种社会历史形态演进为线索,系统探讨了政府信任关系在人类社会不同历史时期中的表现,努力在中西方社会转型进程中把握政府信任关系的变动趋势,以期提出自觉建构新型政府信任关系的方案。不同社会形态中的社会治理模式是本文的基本分析框架和观察视角,它所提供的是一种动态地考察政府信任关系的方法,对应于农业社会、工业社会的“统治型-管理型”社会治理模式,人类社会不同历史时期的政府信任关系的内容和性质归属于不同的类型,准确地描画一种政府信任关系向另一种政府信任关系转变的轨迹,并力图提供社会主义“和谐社会”政府信任关系的建构方案,是本文要完成的根本任务。 当前,西方发达国家正处在一个从工业社会向后工业社会转变的历史过程中,我们从全球范围内持续的行政改革中可以体会到,世界各国都在积极探索如何建立一个能够适应后工业化要求的政府的问题。虽然中国社会还有着大量工业化的补课任务,但在全球化的浪潮下,也迫切地感受到探索建立一种新型政府的使命。某种意义上,中国构建服务型政府目标的提出已经证明,中国在政府的自觉建构方面已经开启了一个新的进程。而对于服务型政府建设而言,不同于农业社会和工业社会所拥有的新型政府信任关系是最基本的整合机制。 出于服务型政府建设的需要,研究政府信任关系是基础性的理论准备和实践探索。也就是说,服务型政府建设的历史使命提出了政府信任关系研究的迫切要求。本文在不同社会治理模式的基本框架下对政府信任关系的研究,也恰恰是服务于服务型政府建设这一伟大历史运动的理论探索。政府信任关系的历史类型涉及的既是独特的政府信任关系类别,也是对政治秩序、社会秩序关系的逐步进化过程的历时考察,它的研究对于建构服务型政府伦理基础、创立新型社会治理模式的依存关系和规范原则都有积极意义。 结构化视角中的信任既是一种系统性的关系结构,也是一般性的社会交往实践。在某个具体的时空向度内,它具有使行动者与制度之间相互调适的特征,它既是社会行动生产和再生产的根基和结果,又是整个社会系统再生产的媒介。一方面,结构化视角下的信任必须在不同的社会类型中考察,即在不同的时空背景下把握。作为社会系统整合的重要机制,政府信任关系在发挥其功能的过程中涉及诸多的规则和资源,同时又是各种规则和资源历史生成的条件和制度化的结果。不同规则和资源的横向组合、纵向聚合及现实整合,共同构成政府信任关系的功能框架,这就是政府信任关系的结构性特征。另一方面,不同类型的政府信任关系因涉及的规则和资源的不同,会表现出不同的结构性特征。所以,“信任”可以理解为人们相互交往过程中的一种行动机制,也可以理解为嵌入在社会系统和制度之中的一种功能化的社会机制,而“信任关系”则是由社会制度的不同层面显现的、社会交往中人们之间的相互预期与认同的关系状况。对信任及信任关系的结构化理解,决定了社会信任关系与政府信任关系在共时态和历时态上具有的适配性。 在人类社会治理的早期,因熟悉而产生的社会信任主要在日常生活领域铺开,是直觉的、感性的,它从属于习俗的规范并满足于“熟人社会”交往的需要,可以称为习俗型信任关系。在农业社会统治型社会治理模式中,横向层面的社会信任经由传统浸润的个体人格系统和行为惯例、宗教式的文化引导、威慑性的权力钳制等制度因素自发地扩展于家国一体的体制之中,从而生成了“习俗型政府信任关系”。近代以来,因法律制度的确立,工业社会通过对理想法治秩序与合法性的追求而营造了一种“契约型政府信任关系”。此时,因法律观念所表达的契约精神贯穿于社会生活的方方面面,使这种政府信任关系扩展为一种普遍化的社会信任关系。面对当代社会生活的领域分化和片面性,在西方发达国家工业社会转型和“后发”国家双重转型的时空转换中,在探索新型的社会治理模式的实践中,我们可以重新建构制度关联所涉及的规则-资源体系,展望一种新的政府信任关系类型,它是“合作型政府信任关系”。作为新型社会治理模式的起点,合作型政府信任关系是所包含的实质性因素就是伦理精神,它的社会实现过程将是人类社会的伦理化回归,也将实现社会信任关系与政府信任关系的融合。 习俗型政府信任关系存在于一体化社会背景下,主要表现为对政治权力及政治体制的信任。在表现形态上,它从属于农业社会秩序内部的人际信任关系,是这种关系在社会治理过程中的扩展,具有“礼俗”特征和强烈的经验性色彩。习俗型政府信任关系建立在农业社会自然经济基础上,为依附性的等级关系提供支持。就习俗型政府信任关系的生成而言,具有自发性和稳定性的特征。但是,当它作为一种政府过程的整合机制而存在的时候,则表现出臣民对君主单向性、依附性顺从的功用。在习俗型政府信任关系的发展中,逐渐地从信任关系载体的整体同质性而走向异质强制性,从而具有一定程度上的与人相异化的性质。 当然,习俗型政府信任关系在中西方的农业社会历史条件下有着不同的表现,中国农业社会的习俗型政府信任关系属于一种典型形态,而西方国家农业社会的政府信任关系则属于一种非典型形态。在中国古代农业社会中,习俗型政府信任关系以“礼”为基本内容,其本源是作为伦理-心理模式的“礼”,其实质是作为规范体系的“礼”,其内在钳制和外在的引导机制则是礼教和祭祀礼仪。相对而言,西欧封建时代的习俗型政府信任关系是极其脆弱的,从历史存续时间来看,也是非常短暂的,正像欧洲的农业社会发展的不够典型一样,它的习俗型政府信任关系也具有非典型的特征。大概在14世纪初,欧洲社会开始了工业化、城市化的进程,契约作为一种社会构成因素迅速成长。在契约基础上,逐渐形成了人们的权利观念和责任意识。反映在信任关系方面,也就是契约型信任关系开始逐渐生成。 “熟人社会”瓦解及“陌生人社会”兴起的过程,也是市场经济迅速成长、国家主义观念迅速生成的历史进程。某种意义上,以法律制度为形式、以契约精神为实质,契约成为公众与政府之间信任关系的“中和”机制,政府及整个社会治理体系则有意识地强化契约精神和契约秩序,契约型政府信任关系就此产生。可以这样认为,契约型政府信任关系是在对社会制度和治理秩序的主观设计和建构中历史生成的,从哲学的角度看,它经历了一个从怀疑主义到契约论的过程;从心理学的角度看,它为与国家二元分立中的社会提供了一种客观性的心理保障机制;从经济学的角度看,它是个体功利性计算的集体选择;从管理学的角度看,它的制度化具有组织化的可操作性。与习俗型信任关系相比,契约型信任关系的确立是人类历史进步的一个方面,特别是契约型的政府信任关系为“交换的正义”的实现提供着保障。但通过理论剖析可以看到,契约型政府信任关系本质上是一种客观化了的和形式化了的信任,这种客观化抽空了信任的实质性内容,使其成为以工具理性为特征、以互惠交换为前提的“计算式”的信任关系。所以,在后工业化的过程中,超越契约型政府信任关系以及构想新型的政府信任关系,就成为一项重大的历史性课题。 道德存在的提出及对人的总体性把握是一种新的生活世界、交往方式及关系结构所需要的规则体系构建的基石,也是进行未来社会治理制度设计和新型政府信任关系构建的起点。对社会治理模式“前进-逆溯”的观察表明,超越契约型政府信任关系既是管理型社会治理模式被新型社会治理模式替代的过程,也是被形式理性统辖的制度所蒙蔽的道德存在重新显现的过程,新型政府信任关系与新型社会治理模式的建构过程是同一的,我们称之为“合作型政府信任关系”。由于伦理关系的介入,合作型政府信任关系既是原有的权力秩序和法律秩序的继往,又是以“服务-合作”为内容的伦理精神的出场,还是对以社会合作自治为内容的伦理社会的呼唤。 从现实层面看,合作型政府信任关系根植于后工业化历史进程迫切需要,自觉地建构这种信任关系已经成为一项迫切的具有现实意义的历史运动。在20世纪后期以来的新的社会变动中我们看到,许多新生的社会因素都在为合作型政府信任关系的建构提供着支持,比如,在以互联网技术依托的“网络共同体”的光影中,在后现代的思维革命中,在打破“中心-边缘”图式的全球化运动中,在非政府组织的迅速成长以及参与社会治理的过程中,都可以看到合作型政府信任关系不仅是必需的,而且是具有加以自觉建构可能性的。 中国社会正处在工业化和后工业化的双重转型的过程中,在这一过程中出现了各种各样的非规范性关系,社会整合以及调节机制经常性地陷入失效的状态,公共权力的运行也包含着认同危机的潜在迹象。在这种情况下,自觉地构建合作型政府信任关系显得更为迫切和更为重要。构建合作型政府信任关系的路径可以是:以服务型政府建设为契机,以引导型政府职能的确立为前提。


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