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物权法背景下的矿业权法律制度探析

刘欣  
【摘要】: 矿产资源是人类生存和经济社会可持续发展的重要物质基础。近年来,我国资源短缺的矛盾日益突出,矿产资源对经济社会发展的保障能力面临严峻挑战。同时,适应市场经济发展要求的矿业体制改革方兴未艾,直接影响着矿产资源法制建设的方向和内容。《物权法》的出台,为有效解决矿产资源管理中存在的公权与私权之间的冲突以及如何促进矿业改革与发展等问题提供了有力的支持。它所确立的将矿业权视为物权以及平等保护各种所有制经济等原则,也对矿产资源管理理念、管理制度和管理方式的转变产生了深刻的影响。这一方面体现为对正在进行的矿产资源有偿使用等管理制度改革的确认,另一方面也对已明显滞后于形势发展的现行矿产资源法律体系构成了进一步的冲击。 在这一特定背景下,本文以对《矿产资源法》进行全面修订为契机,从探矿权、采矿权的法律特征分析出发,以公权与私权的关系、矿产资源有偿使用、探矿权采矿权出让转让等为主线,展开对矿产资源所有权的性质及其与矿业权的关系、矿业权有偿取得、矿产资源有偿开采、矿业权授予中的行政许可与市场出让方式的关系、矿产资源收益分配关系、中央与地方之间的事权划分、矿产资源所有权与管理权之间的关系等诸多内容进行深入研究和比较分析,基本涵盖了《矿产资源法》修订过程中所需研究解决的重要理论问题,不仅澄清了一些错误认识和观点,而且为《矿产资源法》的修订及在市场经济条件下如何改进矿产资源管理并切实保障矿业权市场主体的合法权益提供了有益的思路和对策建议:根本措施就在于通过矿业权有偿出让和转让的市场化来促进资源的最优化配置,通过“定分止争”即对各类矿业权人合法权益的法律确认和保护来促进“物尽其用”,实现矿产资源的有效保护和合理开发利用,并实现应有的经济效益和社会效益以及维护国家经济安全的目标。 本文坚持矿产资源理论与管理实务相结合,综合运用民法、经济法、行政法和经济学中的相关原理以及地学知识,采取实证分析、比较分析等手段,对矿产资源开发利用及管理的改革与实践中所涉及的主要法律关系和问题进行探讨分析,并提供解决的思路和对策,最后提出全面修订《矿产资源法》的建议。全文分为四章,近24万字。 第一章全面分析了矿产资源的基本属性和矿业权的法律特征。 矿业权(主要是采矿权)及其依存的矿产资源的基本属性以及矿产资源所有权与采矿权之间的关系是研究矿业领域中诸多法律关系的基础。首先,本文结合地学和经济学理论展开分析。矿产资源具有自然属性、经济属性和社会政治属性。其中自然属性即隐蔽性和不确定性、耗竭性和不可再生性、稀缺性和分布不均衡性、多样性和复杂性、动态性及相对性,只有经过特定化的矿产资源即一定范围内的矿体才能成为采矿权的客体;通过对劳动价值论与效用价值论的比较分析,矿产资源的经济属性主要体现为矿产资源具有价值,从而为国家通过收取矿业权出让金和权利金(矿产资源补偿费)等方式取得所有者收益提供了理论依据;矿产资源具有社会政治属性即矿产资源的主权特征,为将矿产资源所有权定性为抽象的宪法性公权利奠定了理论基础。 学界和实务界对于采矿权基本属性的认识见仁见智。经对几种主要观点进行评介分析认为,采矿权既非严格意义上的用益物权,亦不宜采用“准物权”、“特许物权”、“使用权”和“准不动产物权”的称谓,而是一种具有排他性和直接支配性的特殊物权,而且采矿权包含对矿产资源的一定的处分权,更重要的是兼具公权和私权的双重特征。最后,针对矿产资源及其他自然资源开发利用管理中存在的共性问题提出了“土地类物权”的体系化解决途径。 然后,在矿产资源和采矿权法律特征分析的基础上对探矿权的基本属性作了分析界定。 探矿权是从事矿产勘查活动并获取地勘成果的权利。研究分析探矿权及其基本属性应从作为整个矿业源头的矿产勘查环节开始。矿产勘查具有高风险、高投入、高收益、周期长的特点且实行国家登记管理,这是将勘查投资人而非勘查施工者作为法律上的探矿权人以及国家以行政许可方式出让探矿权的理论前提。在分析探矿权的概念、主体和客体以及探矿权人的权利义务的过程中,着重对土地和矿产资源进行了比较,判定探矿权的客体应是特定范围内的地质体而非土地、土壤等物,这与采矿权的客体明显不同。 学界对探矿权基本属性的认识同样是众说纷纭。本文对“准物权说”、“特许物权说”等观点提出了质疑并通过探矿权与矿产勘查、地勘成果及地质资料、知识产权及发现权等相关概念的比较分析作出全面阐释,得出“探矿权是一种经行政许可产生的独立的民事权利和具有多元化特点的特殊物权”的结论。探矿权同采矿权一样具有明显的物权特征,兼具公法和私法的双重性,是一种采矿优先权和相对独立的期待权,它与采矿权既相联系又有区别。 第二章着重探讨矿业权中的公权私权冲突与协调,实为公权与私权理论在矿产资源开发领域中的适用问题。 由于国家所有的资源性财产的特殊性与《物权法》中强调主体平等的基本原则难以调和,公权与私权的矛盾与冲突是《物权法》起草过程中的一个难题。同样,公法与私法、公权与私权的冲突也是矿产资源管理尤其是矿业权管理制度中必须明确和解决的基础性问题。通过对公法与私法、公权与私权理论的产生与演变进行的历史性的剖析可见,私权与公权之间是对立统一的矛盾关系,但长期以来“公权至上”、“国家利益高于一切”的政治导向对矿产资源开发利用及管理产生着直接影响。 文中从所有制与所有权之间的关系出发,对矿产资源所有权的性质进行了剖析。矿产资源所有权不是一种纯然的民事权利,而是基于主权而产生的一种公权利,矿产资源所有权益通过矿业权来实现,矿业权出让是一个行使公权的过程,用民法中的所有权理论来解释矿产资源所有权是行不通的。矿业权出让是国家公权利与私权利的分水岭。前者包括矿业权出让行为本身都是国家以所有者身份行使公权利的领域,主要适用行政法、由行政权力发挥主导作用、主要目标是维护公权利;而后者主要受民法物权理论调整,适用物权法、由市场发挥主导作用,主要是为了维护私权利。文中对矿产资源与矿产资源资产之间的关系作了探析,提出了对矿产资源实行资产化管理的可行性和必要性。 通过矿产资源的公共性和社会性及其与土地在自然属性、价值以及社会性等方面的对比,以及阐明主权国家理论以及封建文化传统和中央集权化管控模式对我国的长期深远影响,推知矿产资源管理中公权思想发挥主导作用具有必然性。根据国家公权关系在矿业权法律制度中的体现和实现矿产资源管理目标的需要,提出在市场经济条件下建立一种公法主导下的行政权与所有权有机结合的政府管理新模式,以利于政府全面有效地履行宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能。在对私权存在的合理性予以认可并依法给予保护的同时,也提出了限制私权的必要性及相应措施。只有通过公权与私权的充分博弈,集权式的垄断和管制才会逐步退归法制的轨道,私权和公权才会逐渐归于理性和成熟,达到动态平衡。这适用于处在社会主义初级阶段的整个中国社会,当然也包括我国矿业权市场的运行。 本文结合矿产资源管理实际,列出了矿业权管理中的公法私法冲突的种种表现,如采矿权行政授予及非法收回、采矿权人之间享受差别待遇等,并以经济法中的平衡协调理论为指导,综合运用市场调节手段与国家必要干预相结合的方式,提出了完善矿产资源开发行政许可制度、坚持市场调节与政府管制有机结合的有效机制、推行矿产资源资产化管理、平等对待和保护不同经济类型的矿山企业以及实施矿业权法律救济等一系列协调和解决公权与私权冲突的措施。 第三章围绕矿产资源有偿使用及相关矿业税费制度和矿业权市场建设,对矿业权转让和矿业权二级市场的建立问题进行探讨。 首先对矿产资源收益关系理论构成加以分析。矿产资源国家所有的宪法原则决定了国家在矿产资源开发及收益分配关系中占有主导地位;同时,根据人民主权原则,公民、法人和其他组织依法直接或者间接地享有开发利用矿产资源并获得收益的权利,从而形成了矿产资源所有者与使用者(开发利用者)之间的二元制经济关系。针对地租理论越来越多地被误用于矿产资源开发管理中的问题,结合对土地与矿产资源及其收益权的比较分析,指出“矿山地租”概念是不成立的;将资源税视为级差地租性质的税收,则抹煞了税与费征收主体之间所固有的区别,导致征税依据受到削弱,而且从其性质与征收方式看,资源税同矿产资源补偿费有重复征收之嫌。文中对我国矿业税费制度的建立及沿革进行了总结,认为该制度存在未完全体现矿业的基础产业特点、矿业权有偿取得制度在改革实践中出现了偏差、资源税存在理论依据不充分和制度瑕疵等问题并作了原因分析。最后借鉴矿业发达国家的成功经验,提出建立以权利金为核心的矿产资源有偿使用制度改革完善对策。 矿业权转让不仅具有必要性而且具有可行性。矿业权转让及二级市场的建立,是解决长期以来由于我国实行矿产资源开发的指令性和统一的行政配置方式所形成的弊端的有效途径,也是市场经济条件下促进矿业良性发展的客观要求。无论是矿业权的基本属性还是矿业权有偿出让制度的建立,以及矿业全球化中矿业企业重组联合的大趋势,都使矿业权转让及二级市场的建立成为矿业领域和市场经济中不可缺少的重要组成部分。矿业权转让主要有出售、交换、赠予、继承以及作价出资等形式。从广义上讲,抵押和出租也可视为矿业权转让的形式。 文中提出,现阶段需对大量存在的以所谓的承包、出租等名义非法转让矿业权的行为加强规范和监管。在总体上,则应采取完善矿业权转让管理制度和矿业权市场价格形成机制、加强矿业权市场行政监管、规范矿业权评估,加强行业监管、建立矿业权有形市场和信息服务及交易平台等措施,有效解决当前矿业权转让中存在的问题,逐步建立起统一、开放、竞争、有序的矿业权市场体系。 第四章就《矿产资源法》的修改问题展开分析并提出修订完善的政策建议。 本文首先对现行《矿产资源法》作出客观评价。该法在我国矿业发展和矿产资源管理中发挥了不可替代的作用,但在市场经济条件下已经滞后于矿业改革发展的要求。针对其中存在的深层次问题,提出了维护矿产资源所有权、按照市场原则建立产权制度、协调宏观调控与市场调节关系、实行矿产资源分类分级分权管理、平等对待各类市场主体、理顺与协调中央与地方之间矿产开发利益分配关系、协调资源环境及相邻关系、小矿业与大矿业相结合、国际对等互惠、制度措施具有连续性、多尺度性和适当灵活性等基本原则,以及调整和充实矿产资源管理机构、试行经济联邦式的中央与地方两级矿产资源所有权管理体制、实行探矿权采矿权与勘查开采资格分开管理等制度措施。在立法形式上,提出借鉴国内外的成功实践,采用法典化立法模式,并增强立法修改程序的灵活性。


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