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我国海洋资源保护法律制度研究

谭柏平  
【摘要】: 海洋是资源的宝库,是人类赖以生存和发展的自然环境的一个重要的组成部分。依据法律地位的不同,海洋可划分为内水、领海、毗连区、群岛水域、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域、用于国际航行的海峡。本文从地域分布的视角把地球上的自然资源分为两类,即陆地资源与海洋资源。海洋资源是指海洋空间所存在的一切资源,是海洋中各种类型资源的一种总的称呼,属于复合型的资源系统,是一个集合概念。海洋资源具有自然性、稀缺性或有限性、整体性、多用性或多宜性、区域性等特点。海洋资源有多种分类方法。 根据赋存的地理位置,海洋资源大体分为两类,即海域资源和海岛资源。内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架赋存的自然资源都归于海域的范畴;海岸带与海洋滩涂资源也大部分归属于海域资源;公海与国际海底区域从广义上讲,也是一种“海域”,依据“公海自由”理论,其资源不属于任何一个主权国家管辖,对该范围海洋资源的开发、利用和保护问题,由《联合国海洋法公约》调整,是本文与国际海洋法交叉研究的部分,不是本文研究的重点。所以,海洋资源在地理位置上主要分布于海域与海岛,本文研究的范围主要就是海域资源与海岛资源的保护问题。但从重要性讲,两者之中更侧重于对海域资源的研究。海域不仅是各种自然资源的载体,而且其本身就是一种资源,是一种与土地资源相对应的自然资源。海岛与海洋互相依存,不可分割,又各有其资源和生态特殊性。海岛资源既不同于陆域资源,也不同于海域资源,兼有陆域资源、海域资源和海陆结合的双重特性。 海洋资源保护非常必要性。一方面这是吸取陆地资源已经破坏严重、生态难以恢复的历史教训产生的必然选择。另一方面,海洋资源开发利用的现状使得我们有必要重新审视现行海洋资源保护与管理的制度体系,更加重视海洋资源的保护问题。 海洋资源保护法律制度是调整在海洋资源保护过程中所产生社会关系的法律规范组合,是海洋资源合理利用与保护的法律制度化。与海洋资源法律制度密切相关的理论包括物权理论、资源价值理论、生态安全理论、行政权理论等,构建完善的海洋资源保护法律制度系统,必须借助这些理论学说与观点。海洋资源保护法律制度体系是由多项法律制度组成的系统,这些法律制度包括海洋资源权属法律制度、海洋资源安全法律制度、海洋资源可持续利用法律制度和海洋综合管理法律制度。 二 海洋资源权属制度是关系海洋资源利用与保护的一个关键问题,权属不清、权利人错位是造成海洋资源破坏性开发利用的主要原因。厘清海洋资源权属关系是保护海洋资源、实现海洋资源可持续利用的首要问题。考察海洋资源权属的历史渊源以及相关理论,对揭示海洋资源的权源,理解海洋法律制度的发展进程,进而完善海洋资源保护法律制度大有裨益。 海洋资源是一种重要类型的自然资源,了解自然资源权属制度的共性与一般规定,有助于对海洋资源权属制度作进一步探讨。自然资源使用权、准物权与物权三者并非包含关系,自然资源使用权与物权是一种交叉关系,其交叉部分属于用益物权范畴,必须物权化。不能完全用传统私法的物权制度对自然资源权属制度进行理论上的解释。海域物权制度是与自然资源物权制度密切联系的一个概念。海域物权的成立是有条件的,即只是在海域本身作为一种自然资源,作为物权标的物的“物”的情形下,才能成立。而海域如果只是作为其他海洋资源的载体,利用海域的目的在于采掘海域赋存的自然资源,此时对海域的“使用”就不能成立民法上的物权。 海洋资源国家所有权包括海域所有权与海岛所有权。海域所有权是海域使用权的“母权”,构建海域使用制度,必须首先明确海域所有权的归属。海域国家所有权是指国家对一定范围内的海域独自享有的占有、使用、收益、处分的权利。对于我国海域资源和海岛资源的权属问题,我国宪法条文中没有做出明确的文字表述,因此,人们的认识较为混乱。从历史与现实的角度分析,海域资源与无居民海岛资源必须归入宪法未予明确的其他自然资源即“等自然资源”之列,归于国家所有。有居民海岛资源是一个复合概念,它们有的属于国家所有,有的属于集体所有。 海域使用权是指单位或者个人依法取得对国家所有的特定海域排他性使用权。海域使用权具有派生性、客体特殊性、排他性、支配性、公示性、用益性、有偿性、期限性等法律特征。海域使用权具备用益物权的基本特征,是一种典型的用益物权。我国新颁布的《物权法》对海域使用权的用益物权属性给予了完全肯定,但根据特别法优先适用的原则,海域使用权的具体内容仍然由《海域使用管理法》这一带有较强公法色彩的法律来进行规范。 除了海域使用权之外,还有其他一些与海洋资源利用有关的权利类型。这其中既包括使用海域并采掘自然资源的权利类型,如海洋矿业权和海洋渔业权中的捕捞权等;也包括海岛使用权、海岸滩涂以及填海造田的权属问题。其他还包括填海所造之“地”的权属问题、海上建筑权、海底利用权和海洋能利用权、海域使用权中的海域空间多层次利用问题等。 海岛权属制度包括海岛所有权制度和海岛使用权制度。海岛使用权实质上是土地使用权的一种特殊类型。海岛使用权分为有居民海岛使用权和无居民海岛使用权,这两者又具有明显区别。海岛使用权证制度包括海岛权属管理制度、海岛权利登记制度和海岛有偿使用制度。 海域使用权问题是物权立法需要解决的重大课题。在我国《物权法》颁布之前,学界就《物权法》草案中是否要写入“海域使用权”与“渔业权”以及作如何规定的问题展开了激烈的争论和探讨。新颁布的《物权法》对海域使用权作了原则性规定,并且对探矿权、采矿权、取水权和养殖权、捕捞权作了规定,具有重大意义。 三 生态安全与资源安全既有区别又有联系。资源安全是生态安全的核心内容,是生态安全不可分割的重要组成部分。从地域上看,资源安全分为陆地资源安全与海洋资源安全。海洋资源安全享有与陆地资源安全同等重要的地位,它既是生态安全的重要组成部分,也是国家安全的重要组成部分。海洋资源安全是与海洋资源保护相辅相成的一对概念。海洋资源保护的理想状态是海洋资源安全;要使海洋资源安全必须使海洋资源得到保护;海洋资源安全制度是构建海洋资源保护法律制度的重要内容。 海洋生物资源衰竭、海洋环境污染、海洋生境破坏等现象造成的海洋资源安全问题,引起了人们的普遍关注,海洋资源安全问题也因此进入人们的视野。海洋资源安全是指一个国家或地区持续、稳定、充分并经济地获取海洋资源,同时又使其发展赖以依存的海洋资源基础和海洋生态环境处于良好或不遭受破坏的状态。这种状态不单是供给与需求的均衡,更体现为海洋资源使用的良性循环,海洋资源能够持续、稳定地满足国民经济和社会发展的需要。 从地缘政治上看,海洋资源安全问题一直处在一国安全战略的前沿,涉及国家的主权与海洋权益,尤其以国防、外交事务为甚。从性质上来看,海洋资源安全实际上是一种国家经济安全,海洋资源是制约一国或地区经济发展的重要因素。从状态上来看,海洋资源安全是动态的,其中任何一个因素或层次结构的改变都会引起连锁反应。根据不同的标准可把海洋资源安全进行不同的分类。海洋资源安全在国家安全体系中具有十分重要的地位,对世界各国的政治、军事、环境、经济与社会发展发挥着日益重要的作用。 对我国海洋资源安全造成危害的主要因素包括海洋资源破坏问题、海洋环境污染问题、外来海洋生物入侵问题、国家之间的海洋权益之争等。为保障我国海洋资源安全,必须完善以下法律制度与措施:海洋功能区划制度、海洋自然保护区制度、海洋特别保护区制度、防治外来海洋生物入侵的法律制度、化解国家之间海洋纷争的方法与制度、海洋灾害预警报制度,以及海洋生态安全评价制度、海洋资源监测制度、海洋排污权交易制度、实行海洋建设项目管理制度和环境影响评价制度等。 四 研究海洋资源可持续利用制度,要从可持续发展理论入手。海洋资源可持续利用是指可以持续的方式利用海洋资源。一方面,对于可再生海洋资源,可持续利用指的是在保持海洋资源的最佳再生能力前提下的利用。另一方面,对于不可再生海洋资源,可持续利用指的是保存和不以使海洋资源耗尽的方式对其加以利用。对于不可再生海洋资源,既要保证当代人的需求,也要照顾到子孙后代的利益。 海洋资源可持续利用具有持续性、适度性、协调性、公平性、效率性、目标性等特点。影响海洋资源可持续利用的基本因素有:资源丰度、环境容量、人口因素、文化理念、经济发展、科技水平等。我国海洋资源可持续利用极具现实意义,选择海洋资源可持续利用之路也是我国社会经济发展的自身需要和必然选择。 海洋资源有偿使用制度首先要解决的一个问题是,海洋资源无偿、无价、无度使用是错误的,因此就要论证“海洋资源是有价值的”这个命题。海洋资源的价值问题可以从探讨自然资源价值理论的观点中找到答案。自然资源的劳动价值论、效用价值论、稀缺价值论等理论在一定意义上解释了自然资源的价值问题,但还存在缺陷,上述价值理论应相互借鉴彼此的观点、取长补短,并从自然资源的经济价值、生态价值、社会价值等多方面来揭示自然资源有价值这个命题。 海洋资源价值论的重点应该是论证天然赋存的海洋资源也具有价值,即具有存在价值,以及采掘后进入交易市场的海洋资源能体现其自身整体价值,即其价值不被低估,防止价值体现不足。论证自然资源具有价值的方法可以运用在海洋资源上。我们不能孤立地运用传统价值论来说明海洋资源价值,可以综合运用效用价值、劳动价值、稀缺价值的观点,并从经济价值、生态价值、社会价值等多方面来揭示海洋资源的价值。 在我国海洋资源的开发利用中,一直延续着无偿使用制度,由此造成的破坏和浪费是普遍的。因此,实行海洋资源的有偿使用制度势在必行。海域有偿使用制度是海域使用方面的基本制度,为目前世界各国的海域使用立法所普遍采用。 在如何对待海洋资源的问题上,有开发、利用和保护三种基本的利益要求。我们应摒弃或者谨慎使用海洋资源“开发”的概念,而应使用“利用”、“保护”的概念。海洋资源的“利用”只能诠释为“合理利用”。海洋资源“保护”是国家和社会为确保海洋资源的合理开发和可持续利用而采取的各种行动的总称,海洋资源的“保护为主”,其主要任务就是确保海洋资源能够合理利用,防止海洋资源的破坏和浪费。从此意义上而言,“保护”与“合理利用”并不矛盾,海洋资源“保护”与“合理利用”是同一问题的两个方面。 对待海洋资源,其开采利用的时序和布局应该是:优先开采中远海资源;在中远海域,应该优先开发利用有争议海域的资源,然后才是开采我方完全控制海域的资源;对于海岸带及近海资源,当务之急应该以保护为主,合理利用近海可再生资源,限制采掘近海不可再生资源。 五 海洋管理是一项综合管理,海洋综合管理的核心内容是海洋资源管理,其目的是通过综合管理来保护与合理利用海洋资源,并实现海洋资源的可持续利用。 海洋综合管理是由海洋管理逐步发展而来的,是海洋管理演变的基本趋势,是海洋管理的高层次管理形态。海洋综合管理是指以国家的海洋整体利益为目标,通过发展战略、政策、规划、区划、立法、执法等行为,对国家管辖的海域的空间、资源、环境和权益,在统一管理与分部门、分级管理的体制下,实施统筹协调管理,以达到提高海洋资源利用的系统功效,协调发展海洋经济,保护海洋资源与海洋环境和国家海洋权益的目的,实现海洋资源的可持续利用。 为适应海洋形势的新发展,许多沿海国家重新审视本国海洋政策,制定新的海洋开发战略,加强海洋综合管理。各国相继建立起海上综合管理机构、部门和有强大、高效、精干的海上执法部队。国外的海洋资源管理体制及其优秀管理经验值得我国借鉴。 目前,我国海洋管理体制实行统一管理与分部门和分级管理相结合的海洋管理模式。我国现行的海洋管理模式基本上是根据海洋自然资源属性及其开发产业,按行业部门进行计划管理。我国海洋管理机构涉及海洋行政、环境保护、交通海事、渔政、海关边防、海事法院、军队等许多部门。我国的海上执法管理也同样由多部门承担。由于我国海洋管理牵扯部门多、分工不明确等原因,各自为政、互相推诿等矛盾长期存在,并直接损害了我国海洋资源管理与开发利用的总体效益。因此,我国实行海洋综合管理势在必行。 为实现海洋综合管理的总体目标,需要坚持统筹谋划、综合开发、合理利用、区域管理、改进创新、科学决策的原则。我国实施海洋综合管理需要有总体的思路和正确的对策。 海上执法是指海洋行政主体按照法定权限和程序对海洋管理相对人采取的直接影响其权利和义务的行为,或对相对人是否正当行使和履行义务的情况进行监督检查的行为。我国海上执法具有合法性、执法主体多元性、公正性、合理性、效率性等特点。海上执法是环境执法的一种特殊类型,是海洋综合管理的重要内容与手段。我国的海上执法范围包含一切管辖海域,管理内容涉及海洋环境保护、海洋资源管理、海域使用、海上交通安全、海洋权益等海洋事务。我国现行的多部门分散海上执法模式积弊日深,已经制约了我国海洋管理质量的进一步提升,如果不及时调整,其负面效应将日趋加重。因此,建立一支现代化、集中统一的海上执法队伍很有必要。 六 海洋资源保护法律体系是指由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整因利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。我国迄今已颁行了一系列有关海洋资源保护与海洋管理方面的法律法规,初步构成了我国海洋资源保护法律体系。本文从立法的视角,认为我国海洋资源保护法律体系应该由以下几部分构成:宪法;法律;行政法规和其他规范性文件;地方性法规、政府规章和其他规范性文件;国际条例。以上这些由不同国家机关制定的、具有不同法律地位和效力的规范性法律文件,构成了我国海洋资源保护规范性法律文件系统,也是我国现阶段海洋资源保护法律渊源的主体。 我国与海洋资源保护直接相关的主要法律法规是《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《无居民海岛保护与利用管理规定》、《海域使用权管理规定》、《海域使用权登记办法》。我国海洋资源法律体系仍然存在许多缺陷,如我国海洋立法“重污染防治,轻资源保护”,“重海洋资源的开发利用,而轻海洋资源的保护或养护”;各单行海洋资源法律法规之间协调性差;海洋资源法律体系中仍存在许多法律空白。 海洋资源法律体系的健全和完善是海洋资源保护的迫切需要,完善的海洋资源法律体系能够保证依法“管海”和依法“用海”,杜绝海洋资源开发活动中“无偿、无序、无度”现象,使之合理有序进行,从而保证海洋资源的合理利用与可持续利用,使海洋经济能够持续健康发展。所以,海洋资源法律体系的健全和完善应该围绕海洋资源保护与可持续利用这一目标进行。当前,海洋资源法律体系完善的重点是,有关国家海洋权益维护、海域使用管理与物权、海岛资源利用与保护、海岸带管理、海洋生态安全保障、外来海洋生物入侵防治与管理、海洋生物多样性保护、海洋自然保护区等方面法律法规的建立与健全。


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1 谭柏平;我国海洋资源保护法律制度研究[D];中国人民大学;2007年
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1 记者 张坤;亚太经合组织海洋资源保护工作组第19次会议在沪召开[N];中国海洋报;2006年
2 李景卫;南极海洋资源保护区计划推迟[N];中国渔业报;2012年
3 记者 梁雅丽;广西海洋资源保护良好[N];中国环境报;2004年
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5 本报驻泰国记者 刘歌;重建海底世界[N];人民日报;2005年
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