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我国地方政府土地财政问题成因及治理思路研究

周卫  
【摘要】:土地财政是我国在城镇化过程中所特有的历史现象。而凭借土地所有权或管理权取得财政收入也是我国地方政府的普遍做法,其具有显著的阶段性和制度性特征。该模式在我国经济社会发展中具有独特作用和阶段性贡献,但其在运行过程中也存在风险,进而引发社会对现行模式可持续性的担忧。因此,对现行土地财政模式在理论和实践上进行成因分析和治理思路探究就具有一定必要性和现实性。而在对以往文献研究的基础上,本文基于委托-代理框架与案例分析等方法对我国土地财政形成及其相关问题进行研究。纵观全文,本文将主要回答以下几个问题:对土地财政概念的重新阐释与理解;梳理了我国土地财政的产生、发展伴随着一个由统收统支到分灶吃饭,从高度集中到适度分权的我国财税政策演进历程;构建了一个在财税分权与地方政府竞争双因素驱动下的我国土地财政形成原因解释模型;通过国际经验的借鉴,提出了一整套针对土地财政问题的基本治理治理思路,并针对我国大连市和厦门市的实际情况,对当地土地财政的未来发展趋势做出判断,并提出相应的治理转型建议。 而本文所做的具体工作与研究结论如下: 第一,作者提出我国的土地财政模式可以被认为是其起源于1994年的分税制改革,在目前财政体制不完善,中央与地方政府间信息不对称的情况下,地方政府以自有的可支配收入、资源掌控力和政治收益最大化为终极目标,以城市用地规模无序扩张为表征,通过巨额“剪刀差”来谋取更大收益的一种独立于财税体系之外的财政收支活动与利息分配体系,是处于转型期时期的我国特有的一种财政现象。 第二,我国土地财政的产生、发展伴随着一个由统收统支到分灶吃饭,从高度集中到适度分权的我国财税政策演进历程。可以说,这种政策演进是引致土地财政产生、发展、壮大的根源之一。 第三,作者基于委托-代理框架解释了地方政府土地财政形成的内在原因,即建立了一个财税分权的影响与地方竞争的解释模型,并认为现有财税体制导致地方政府的财权与事权失衡和中央政府治理的激励约束机制的不健全是形成土地财政相关问题的主要制度性原因和内在逻辑。 其四,作者通过借鉴美国与日本土地制度的一般规律,发现上述国家基本都经历了从出售土地为主到房产税的普遍征收这一过程,同时其中伴随的过度土地私有化也会影响当时社会经济的发展。因此,通过总结这些国家一般的历史演进规律,可以为确立土地所有权应该服务于公共利益的理念,促使我国土地财政所涉及的土地“回归”到理性发展中去。 第五,基于前文的理论分析以及实际经验的借鉴,作者发现可以从确立土地资源的双重属性,严格遵循改革开放战略、深化财税体制改革、完善转移支付体系,继续改善政绩考核与官员升迁标准,加强对地方政府土地出让与负债信息披露的监督,重新审视房地产业的发展、改进地方经济增长模式,完善现有土地出让金收入方式、进一步完善土地制度,顺应新型城镇化的要求等方面来梳理和确立我国土地财政问题的转型治理思路,以期保障地方经济的可持续发展。 第六,通过对大连以及厦门市的分析来验证前文理论分析的有效性,并指出大连市与厦门市在财税分权以及地方政府竞争的双重影响下,也难以避免财政缺口不断扩大,进而形成了依赖土地出让收入补偿财政缺口的土地财政格局。而针对上述两市存在的问题,作者认为按照第五章中的基本转型治理路径,从改变增长方式,完善土地管理制度,加强地方政府的负债信息披露、增设房产税等方面进行综合治理,应该可以实现土地财政与地方经济的协调发展。


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