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城市交通负外部性的阶段性表征与治理政策研究

金雪涛  
【摘要】: 城市交通所产生的负外部性与交通系统对共有产权特征的环境资源的使用消耗有关。从物品属性上看,城市交通系统所使用和消耗的环境资源主要分为两类:第一类是取自大自然的,消费者在使用上无须竞争的,并且由于非排他性和不可转让性使得私有产权几乎无法界定的大气、阳光、共有水体、生物多样性等带有纯粹公共物品性质的环境资源;第二类是并不严格兼具非竞争性和非排他性的准公共物品——城市土地及在土地资源上建设的城市交通基础设施等,其属于拥挤性公共物品。 虽然伴随城市化的发展与城市交通向更高级阶段的迈进,交通系统不断被优化,但城市交通与环境资源之间的矛盾却不断地出现新的特征;与此同时,无论是第一类还是第二类环境资源的产权特征也在发生变化。所有这些都导致了城市交通负外部性治理政策(如何实现产权界定与排他性)的变化。 环境资源的特殊性在于其产权的共有性,这决定了排他性和可交易性这两个重要产权项的缺失。由产权研究入手,什么样的产权机制与制度安排可以使难于实施的产权界定和产权交易变得可行?什么样的制度安排是能够适应城市交通发展阶段的,能够有效地将与环境资源有关的负外部性内部化的昵?这正是本论文所致力于解决的问题,论文将对混合产权机制进行深入讨论,并在分析城市交通不同阶段负外部性治理政策的基础上,从产权角度探索治理政策演变的一般规律。 本论文在梳理外部性理论的基础上,认为环境资源是公共物品和准公共物品的混合体(公域品),其生产、交换、分配和消费中的产权关系要比纯粹的私人物品和公共物品复杂。公域品的产权边界并不是完全明确的,所以它不可能通过一手交钱一手交货的瞬间私人契约完全地进入市场。而单纯地政府控制也会造成环境资源供给和维护的低效率。在维护环境资源自净能力的前提下,构建混合产权机制是确保环境资源的供给与消费均能有效运行的途径,寻找“公”、“私”产权相互对接的混合产权机制有利于负外部性的内部化。混合产权机制的具体制度安排是: (1)产权限制:是政府对独占权的行使进行一定控制,产权限制一般是政府通过行政命令的方式对环境进行直接管制。 (2)产权分割:不仅是指所有权与使用权、收益权、处置权、经营权等的分离,而且也指某些产权项被进一步分解成更加具体的权能。产权分割可以在所有权不发生转移的条件下,实现某些具体产权权能项的市场交易。 (3)创建新产权:在满足社会公众对环境质量要求的前提下,通过把污染分割成一些标准的单位,确立一种新的合法的污染物排放权利即污染权,并允许这种权利在市场上进行交易。 (4)认知产权调整:是人们对环境资源的认知产权边界进行调整。在这一过程中,并没有权威机构的介入,而是在公平性基础上,不同主体之间对预期收益的一种相互让步。无论初始产权如何界定,只要环境资源的共同所有者之间能够对互让方法与程序达成一致,并根据互让的方法与程序调整产权的认知边界,就可以实现帕累托改进。 当人类的经济社会活动还没有影响到环境资源的质量和数量时,从产权特征上看环境资源依然属于纯粹的公共物品,所以人们对于环境资源有市场需求但没有需求显示(没有价格信号)。此时,解决与环境资源有关的负外部性问题的政策措施起到了一种对价格机制替代的作用,是通过产权限制来实现负外部性内部化。当人类的经济社会活动的增长使得环境资源的产权特征发生改变:第一类环境资源出现了质量上的竞争;第二类环境资源出现了数量上的竞争;纯粹的公共物品变为准公共物品。此时,环境资源客观上要求实现排他性的使用。有效率的产权制度安排应该起到发现价格机制和创造需求显示的作用。通过产权分割、创建新产权和认知产权的调整等措施来引入价格机制并全面反映出社会成本成为必然。 改革开放以来,由于城市经济的迅猛发展及城市化进程的加快,我国的城市交通出现了许多新内容与新问题。根据世界银行在2006年对中国城市交通最新的报告,中国城市范围的交通问题,即交通拥堵、空气污染和交通事故,在上世纪90年代初仅仅出现在少数大城市中,而现在已成为几乎所有大城市的普遍现象,使城市生活质量和城市经济活力严重降低。尽管这些问题在世界上并不罕见,但我国城市交通仍处于成长期,却出现了发达国家在城市交通高级阶段才有的交通负外部性,而且程度更为严重。 由于制度安排的特殊性,中国城市化的道路有异于其他国家,它一直具有很强的行政干预而缺乏市场化的自然演进。在这样的城市化背景下,寻找城市交通负外部性产生的制度原因,并据此探寻适合我国国情的治理政策手段具有非常现实的意义。我国城市交通活动中私人成本与社会成本的背离是与城市化进程的特殊性分不开的,是制度安排所造成的城市化发展阶段与城市交通发展阶段相脱节导致的;是因为针对第一类环境资源,缺乏有效的产权制度安排;更是因为针对第二类环境资源,缺乏适应公共物品变异的制度安排。可以从以下几方入手探寻适应我国城市交通发展阶段的负外部性治理政策: (1)在治理城市交通负外部性的过程中,倡导TOD的发展模式,借此来协调城市化发展阶段与城市交通发展阶段。 (2)在我国城市交通的成长期、以及由成长期向成熟期的过渡阶段,实施以限制私有产权并针对公共交通和非机动化交通重新配置共有产权为目的的行政命令手段是必要的。 (3)混合产权机制的多层次利用,通过产权分割、产权创新等方式实现对环境资源的产权交易。 (4)提高公共交通提供完整运输产品的能力。公交优先在本质上应实现公共交通提供完整运输产品的能力,这必将会提高公共交通相对私人机动化的竞争力。


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