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土地整治公众参与机制研究

石峡  
【摘要】:本文以“治理理论”为中心理论支撑,结合制度经济学、管理学、行为科学等相关理论,对土地整治公众参与进行了系统性的理论分析。在理论分析的基础上,梳理并总结了我国土地整治公众参与的现状,并结合案例分析,揭示了我国土地整治公众参与中的问题及原因,提出了构建土地整治公众参与机制的思路和方向;通过选取粮食主产区河南省农村的土地整治项目区为研究区,分析了土地整治农民需求层次特征及影响因素、土地整治农民参与的行为逻辑;从治理的角度提出了土地整治农村社会组织协商参与的实现路径。在以上研究的基础上,对土地整治运行机制和各参与主体的角色定位及职能进行了优化,初步构建了土地整治公众参与的基本框架并进行了制度设计,为破解土地整治“最后一公里”难题、完善土地整治体制机制提供依据;为提高土地整治社会治理水平提供支撑。本研究的主要结论如下: (1)土地整治落实过程中出现“最后一公里”难题的根本原因在于土地整治公众参与严重不足。当前土地整治公众参与中的问题主要是农民参与缺乏积极性、缺乏土地整治公众参与平台及制度保障,主要原因是忽视农民需求、农民参与的组织化程度较低以及缺乏有效的土地整治公众参与机制。因此,构建土地整治公众参与机制,应从提高农民参与的积极性、搭建农民参与的有效平台和制度化设计3方面进行构建。 (2)农民基于土地整治的需求具有层次性、差异化特征。农民基于土地整治的需求包括改善生产生活条件的需求、土地流转的需求和参与土地整治的需求3个层次。农民的需求并非完全单一,多数农民同时在2个以上的需求层次上存在需求。在未开展和已完成土地整治项目区内的农民在不同需求层次具有差异化特征。影响农民需求层次选择的因素包括农民个体特征、家庭特征、村庄特征及农民认知特征,且具有显著影响的变量在不同需求层次上差异明显。 (3)土地整治农民参与行为受农民参与的“行为意向”影响,而“行为意向”的影响因素包括农民需求、行为态度、主观规范和知觉行为控制4个变量,且这4个变量对土地整治农民参与的“行为意向”都有显著影响。通过公共因子提取,对土地整治农民参与“行为意向”具有显著影响作用的8个维度的因子分别为“培养能力与提升效益”、“抑制腐败与增强团结”、“优化设计与提高质量”、“改善条件和参与的需求”、“内部规范”、“外部规范”、“参与支持与能力”和“资本特征”。“农民需求”与“行为态度”“和“知觉行为控制”之间都存在显著相关,表明农民参与土地整治的根本动机是其基于土地整治的需求,但其参与土地整治的积极性还受到对土地整治的认知及认同程度、土地整治公众参与相关政策、平台及制度支持等因素的影响。 (4)土地整治农村社会组织协商参与是构建土地整治公众参与平台、提高农民参与组织化程度的实现路径,体现在农村社会组织在促进农民利益统合、土地整治民主决策和土地整治纠纷解决等方面的统合和协调能力。激发农村社会组织的活力,应以构建农村合作社等集体经济组织为载体的利益共同体作为统合农民利益的有效途径;通过培育农村社会资本,以农村社会组织的非正式制度、规范等特征约束农民个体行为,实现土地整治民主决策和土地整治纠纷的解决,并促进农民以合作的形式参与土地整治过程。 (5)土地整治运行机制应根据不同尺度的土地整治特点,由当前政府主导的“自上而下”的运行机制向“上下结合”的运行机制转变。即对县级以上的土地整治项目以政府主导为主,而对于县级以下的土地整治项目应从农民需求出发,实行“自下而上”的农民主导运行机制。土地整治公众参与的制度设计,应在土地整治公众参与的目标及定位的基础上,从公众参与的组织形式、公众参与方式和公众参与的重点环节和内容等方面进行。其中,村组组织或农村社会组织作为土地整治公众参与的平台;在土地整治立项阶段,实行土地整治项目申请审批机制。由具有土地整治需求的农民、家庭农场主、种养大户、农业企业等农业经营主体,通过村组组织或农村社会组织向土地整治中心提交开展土地整治申请,由土地整治中心进行审核通过后再予以立项并落实;在土地整治竣工验收阶段,由农民和土地整治中心共同参与土地整治验收,确保土地整治工程质量。


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